中國三十年改革開放的成功經(jīng)驗證明，開放自由市場經(jīng)濟體制是中國改革成功的基礎(chǔ)。遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的功能，才能實現(xiàn)中國經(jīng)濟騰飛。同時也必須看到我國國有資產(chǎn)比重與西方國家相比要大得多，某些學(xué)者主張的照搬西方模式，把龐大優(yōu)質(zhì)的國有資本存量快速賣掉，推行全面私有化的政策，并不符合中國的現(xiàn)實國情。因此，無論從國際戰(zhàn)略機遇期的國際競爭力，還是從中國經(jīng)濟社會整體發(fā)展的穩(wěn)定性出發(fā)，都應(yīng)在一個較長時期繼續(xù)保持國有資本在國民經(jīng)濟重要領(lǐng)域的控制力。
國資委是中國在探索市場經(jīng)濟和創(chuàng)新公有制模式之間搭建的一座有中國特色的橋梁，它是長遠的戰(zhàn)略之舉而非一時的權(quán)宜之計。通過建立國資管理體系實現(xiàn)公有制與市場經(jīng)濟的對接，既是國人在尊重國情基礎(chǔ)上堅定不移發(fā)展市場經(jīng)濟的方向所在，又是世人總結(jié)“中國模式”成功原因的核心內(nèi)容。國務(wù)院國資委從2003年3月成立至今已8年，成績斐然。然而，鑒于上個世紀90年代組建的國資局由于無出資人地位而最終被撤銷的教訓(xùn)，近年來國資監(jiān)管部門要直接當(dāng)100多家央企出資人和國有控股上市公司股東的情結(jié)過重，而這又和國資委履行對全國國有資本統(tǒng)一監(jiān)管的地位不相容，顧此失彼，直接導(dǎo)致目前全國統(tǒng)一國有資產(chǎn)監(jiān)管者主體缺位。一些學(xué)者甚至建議國資委改名（見李曙光《國資委應(yīng)該改名》，《中國經(jīng)濟和信息化》2010年第20期），突出經(jīng)營特色，“中投二號”的提法因此十分盛行，這種改名主張的核心理念是：國資委應(yīng)只做“干凈出資人”。這使當(dāng)前國資委之路越走越窄。
中國國情決定了現(xiàn)實中一個履行統(tǒng)一監(jiān)管和基礎(chǔ)管理的國資管理機構(gòu)存在的合理性和必要性，即便現(xiàn)在的國資委更名為“中投二號”一類的企業(yè)集團公司，在其之上也仍然需要有一個機構(gòu)履行對國有資本的統(tǒng)一監(jiān)管職能。因此，在“十二五規(guī)劃”的開局之年，我們亟待對國資委的定位、國有資本監(jiān)管邊界和方式、國資預(yù)算與公共預(yù)算的關(guān)系等關(guān)乎國資改革方向的敏感又懸而未決的問題進行反思和探索。
建設(shè)中國特色社會主義市場經(jīng)濟，一方面要構(gòu)造市場競爭主體——國家隊“運動員”，另一方面要發(fā)揮國資監(jiān)管機構(gòu)——“代表團團長”和國有資本經(jīng)營公司——“教練員”的作用，國資委的路徑選擇關(guān)系到國資管理體制的全局。但現(xiàn)在看來，國資委自身的定位不清，將自身的地位降為簡單的出資人，等同于一般公司股東，并且還要成為上市公司的直接出資人，最終只“忙于種出資人的田，而荒了監(jiān)管者的地”的情況，使國資委推進中國市場經(jīng)濟改革的長遠戰(zhàn)略目標難以實現(xiàn)。
目前看來，關(guān)于國資改革主要存在以下四個認識誤區(qū)：
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一、片面強調(diào)做淡馬錫公司式出資人的誤區(qū) |
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我們提出了國資委系統(tǒng)這一概念，具體而言，國資委系統(tǒng)包含兩個層次：第一層次是指行使國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管職能的國資委；第二層次是指履行直接出資人權(quán)利的國有資本經(jīng)營公司。 |
中國擁有龐大的國有資本和對市場經(jīng)濟體制的必然選擇，決定了中國不能沒有國資委這樣一個對國有資本實施統(tǒng)一監(jiān)管的部門。然而，在近幾年的改革歷程中，無論是相關(guān)法律，還是國資委內(nèi)部的文件與講話精神，都更多地強調(diào)對所屬企業(yè)的出資人地位，一味向“淡馬錫式”資產(chǎn)管理公司學(xué)習(xí)，卻忽視了全國一盤棋背景下國資委統(tǒng)一規(guī)劃布局的監(jiān)管者身份。
原監(jiān)管部門掌門人也將國資委當(dāng)上市公司出資人作為工作目標，熱衷像中投公司那樣作部分央企的股東，而這是無法履行對國有資本實施統(tǒng)一監(jiān)管職能的。中國龐大的國有經(jīng)濟及其在國民經(jīng)濟中的戰(zhàn)略性地位，決定了國資委絕不能走新加坡淡馬錫公司的國資經(jīng)營模式，即便是中國的中投公司，也只能是理想狀態(tài)下國務(wù)院國資委實施統(tǒng)一監(jiān)管的對象，那種要把國資委簡單定位為“中投二號”的提法更是本末倒置。
2009年5月實施的《國資法》賦予了多個部門行使國有資本出資人的職能，這些部門與國資委出資人地位相同。如果國資委只做“干凈的出資人”，很可能使其演變成一個事實上的企業(yè)集團，這不僅將導(dǎo)致國資委的路越走越窄，更嚴重的后果是，我國通過構(gòu)造新國資體系探索國有資本和市場經(jīng)濟相結(jié)合的方向和路徑將出現(xiàn)重大偏差。
國資監(jiān)管部門熱衷于與國有獨資集團公司和國有資本經(jīng)營公司爭奪國有出資企業(yè)的出資人地位，卻使全國國有資本統(tǒng)一監(jiān)管者的主體缺位，可謂“撿了芝麻，丟了西瓜”。建立在分散產(chǎn)權(quán)主體基礎(chǔ)上的多部門出資人監(jiān)管，不利于中央政府和地方政府對本級政府國有資本總量、結(jié)構(gòu)、變動情況加以掌握，此外更不利于全局的是：國有資本無法在國家范圍內(nèi)進行統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃布局、實施有進有退的結(jié)構(gòu)調(diào)整。
出資人概念與所有者概念內(nèi)涵不同，因此，需要在政府與企業(yè)間構(gòu)造出一個出資主體，作為民事行為的終極代表，通過建立出資人制度，將政府作為公共管理者的身份與國有資產(chǎn)所有者的身份分開。在此結(jié)構(gòu)下，由政府作為所有者，由前述被構(gòu)造出的出資主體作為政府的出資人代表，二者之間是授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系。
在此，我們提出了國資委系統(tǒng)這一概念，具體而言，國資委系統(tǒng)包含兩個層次：第一層次是指行使國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管職能的國資委；第二層次是指履行直接出資人權(quán)利的國有資本經(jīng)營公司。在這一國資監(jiān)管架構(gòu)下，國資委未來在國資體系中定位為以終極出資人身份成為國有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管者，主要負責(zé)監(jiān)管國家出資企業(yè)；國有資本經(jīng)營公司定位為直接出資人，成為社會主義市場經(jīng)濟內(nèi)國有經(jīng)濟的多元微觀載體。這一制度安排在國資法框架范圍內(nèi)，最大程度地保證了國資委的監(jiān)管連貫性。這就由現(xiàn)在的國資委一身二任，變成兩身二任，適度分開，合理分工，同時出資人與監(jiān)管者職能在國資委系統(tǒng)內(nèi)實現(xiàn)統(tǒng)一。
因此，建議區(qū)分國資委與國資委系統(tǒng)，構(gòu)造“代表團長——教練員——運動員”三位一體的管理體系。中國特色社會主義市場經(jīng)濟的競爭主體，就相當(dāng)于國家隊體制的運動隊。國資委作為國務(wù)院的特設(shè)機構(gòu)，充當(dāng)賽場上中國體育代表團的“團長”，定位于國有資產(chǎn)的監(jiān)管者，制訂規(guī)則并監(jiān)管國家出資企業(yè)，通過規(guī)劃布局以及國有資本經(jīng)營預(yù)算等方式，戰(zhàn)略性地配置國有資本；在團長之下，國有資本經(jīng)營公司作為國有資本運營機構(gòu)，充當(dāng)賽場上的“教練員”。國家出資的實體企業(yè)定位于國有資產(chǎn)的具體運營，通過國有資產(chǎn)的經(jīng)營與管理，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，充當(dāng)賽場上的“運動員”。
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二、金融國資和產(chǎn)業(yè)國資不能統(tǒng)一監(jiān)管的誤區(qū) |
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國資委應(yīng)從一身兩任變成國資委和國有資本經(jīng)營公司兩身兩任，即國資委作為統(tǒng)一監(jiān)管者，國有資本經(jīng)營公司作為履行對實體企業(yè)的直接出資人；前者只能有一個，后者可以有多個。 |
目前，國務(wù)院國資委的監(jiān)管范圍僅是100余家履行出資人職責(zé)的中央企業(yè)，而中央層面的其他行業(yè)如金融業(yè)以及其他80個部委下屬的5000多家營利性國家出資企業(yè)均不在其監(jiān)管范圍內(nèi)。這種格局將金融類國有資本和產(chǎn)業(yè)類國有資本截然分開，甚至在產(chǎn)業(yè)類國有資本內(nèi)部也條塊分割，各司其責(zé)，導(dǎo)致沒有一個機構(gòu)能夠全面地履行監(jiān)管職能，給國資監(jiān)管一盤棋帶來諸多不便。
由于過于強調(diào)國資委出資人地位，導(dǎo)致現(xiàn)實中人們普遍認為如果統(tǒng)一由國資委作為我國產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和金融領(lǐng)域里的國有資本出資人，這樣的國資委顯得體量過大，可能導(dǎo)致壟斷、發(fā)生金融和產(chǎn)業(yè)間的系統(tǒng)性風(fēng)險。因此有人提出：從出資人角度，不應(yīng)由一個機構(gòu)來對全國國有資本履行所有者職責(zé)，但由于國資委監(jiān)管者和所有者一身兼二任的定位，直接導(dǎo)致現(xiàn)實中在劃分不同國有資本所有者的同時，把統(tǒng)一監(jiān)管也割裂了。
目前，國資監(jiān)管機構(gòu)主要負責(zé)非金融類企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)管，財政部門主要負責(zé)金融類企業(yè)國有資產(chǎn)、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)管。盡管從所有者角度看，這種劃分有一定道理，但從統(tǒng)一監(jiān)管角度看，這樣劃分并不科學(xué)。西方國家沒有統(tǒng)一的國資委體制，對于少量不以盈利為目的的國有資本，通常由財政部代為管理，但我國國有資本存量巨大，財政部作為公共管理部門，卻去履行金融國有資本出資人的職責(zé)，在體制上不順。此外，無論從產(chǎn)業(yè)資本和金融資本相結(jié)合的趨勢看，還是從金融企業(yè)混業(yè)經(jīng)營、金融企業(yè)投資實體企業(yè)的特點看，金融資本與產(chǎn)業(yè)資本都無法嚴格分開，例如國家電網(wǎng)公司、寶鋼公司投資參股建設(shè)銀行，中投公司投資保利協(xié)鑫和海外石油項目，首鋼集團控股華夏銀行等等。因此，國有資本的分部門監(jiān)管難以適應(yīng)產(chǎn)融結(jié)合的大趨勢。
上述問題的發(fā)生根源在于國資委既當(dāng)出資人，又當(dāng)監(jiān)管者，一身兩任。下一步，國資委應(yīng)從一身兩任變成國資委和國有資本經(jīng)營公司兩身兩任，即國資委作為統(tǒng)一監(jiān)管者，國有資本經(jīng)營公司作為履行對實體企業(yè)的直接出資人；前者只能有一個，后者可以有多個。筆者認為，國資委應(yīng)成為產(chǎn)業(yè)、金融等經(jīng)營性國有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管者，履行對各大行業(yè)，包括金融性、產(chǎn)業(yè)性和壟斷性行業(yè)，以及文化體育等方面國有資本的統(tǒng)籌監(jiān)管。國務(wù)院只能有一個國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，在它下面，再設(shè)立中石油、中石化、中投、匯金、煙草、鐵道、電網(wǎng)等若干個代表國家管理國有資本的國有行業(yè)性的大的控股公司。國資委定位為經(jīng)營且營利性國有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管者，跳出小國資委的局限，進入大國資委的范疇，履行對全國經(jīng)營且營利性國有資本的統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃布局、統(tǒng)一國資預(yù)算編制、統(tǒng)一監(jiān)督管理與考核、統(tǒng)一國資基礎(chǔ)管理等重要職能。
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三、簡單強調(diào)央企整合數(shù)量與整體上市的誤區(qū) |
| 國資管理必須從傳統(tǒng)的管國有企業(yè)向管國有資本轉(zhuǎn)型，從側(cè)重實物形態(tài)的資產(chǎn)管理向側(cè)重價值形態(tài)的資本管理升級。簡單的用行政手段壓縮層級和數(shù)量是沿用過去的手段，不適應(yīng)管理國有資本的新挑戰(zhàn)。不能采取一刀切方式減少央企數(shù)量、壓縮層級，重組、并購、整合、拆分都應(yīng)遵循市場規(guī)律，用市場手段來完成。 |
（一）片面強調(diào)通過整合減少央企數(shù)量的誤區(qū)。國資委自成立以來，大力推進企業(yè)重組合并，片面地強化減少企業(yè)數(shù)量，以行政力量去推動企業(yè)聯(lián)合，并提出在2010年將央企整合到100家以內(nèi)，并要求減少央企層級，這樣一刀切的做法是不合適的。
隨著我國資本市場股權(quán)分置這一歷史難題的解決，股份可以全流通的時代已來臨，因此，國資管理必須從傳統(tǒng)的管國有企業(yè)向管國有資本轉(zhuǎn)型，從側(cè)重實物形態(tài)的資產(chǎn)管理向側(cè)重價值形態(tài)的資本管理升級。在資本市場成為中央企業(yè)資源配置的主戰(zhàn)場之后，國有資本都可以通過資本市場完成退出和注入，簡單的用行政手段壓縮層級和數(shù)量是沿用過去的手段，不適應(yīng)管理國有資本的新挑戰(zhàn)。每家企業(yè)都有自身的特點與核心能力，不能采取一刀切方式減少央企數(shù)量、壓縮層級，重組、并購、整合、拆分都應(yīng)遵循市場規(guī)律，應(yīng)以企業(yè)為主體，用市場手段來完成，而不是由國資委簡單地用行政手段拉郎配。
（二）推行央企整體上市，國資委作其股東的誤區(qū)。國資委自成立以來，由于爭當(dāng)國有資本出資人的情結(jié)過重，以至于在央企的重組中，片面強調(diào)央企的整體上市。李榮融同志在2008—2010年的國資委工作會議中曾多次強調(diào)國資委將繼續(xù)推動中央企業(yè)整體上市，同時積極探索國資委直接持有整體上市中央企業(yè)股權(quán)。整體上市的背后就是取消央企集團公司作為股東這個層次，由國資委作上市公司股東，這樣做的問題有三：
首先，導(dǎo)致國有資產(chǎn)所有者和監(jiān)管者又成為一體，國資委與國資委下面若干家國有資產(chǎn)經(jīng)營公司都可以持股，模糊了團長與教練的關(guān)系。國資委直接持股當(dāng)央企股東，將使央企之間都是關(guān)聯(lián)交易；同時，由于國資委特設(shè)機構(gòu)的特點，也容易引發(fā)國際上指責(zé)其國家操縱和政府補貼的嫌疑。國資委直接當(dāng)上市公司股東，又易產(chǎn)生法律訴訟，使國資委成為民事訴訟對象，類似事件在資本市場上已經(jīng)發(fā)生；國資委將自身陷于繁雜的股東事務(wù)之中，和股民一起開股東會，更加弱化了國資委作為國有資本統(tǒng)一監(jiān)管者的身份和地位。
其次，自工行、建行、中行、農(nóng)行四大國有銀行重組并整體上市以來，已在資本市場上出現(xiàn)了食大不化的問題，股價長期低迷，外國投行設(shè)計的整體上市模式需要反思，除了他們一次性地將資產(chǎn)打包上市獲得了高傭金收入，我們獲得了世界銀行業(yè)“四大銀行”以外，沒有結(jié)合企業(yè)的自身特點、增長空間與資本市場周期綜合考慮，導(dǎo)致銀行資產(chǎn)的發(fā)行價格遠低于前期在港上市的中資公司。四大銀行始終處在價值洼地，巨大的股本使其在資本市場上難以騰挪。
最后，從融資額與后續(xù)增長能力上看，國資委提出鼓勵中央企業(yè)整體上市，為了簡化管控要求壓縮層級，忽視了國有企業(yè)的差異性與歷史問題。整體上市與分拆上市相比，前者不能通過優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)先行上市獲得單位高融資額，不能通過培育未成熟資產(chǎn)注入后獲得增發(fā)的高溢價，不能充分地發(fā)揮企業(yè)的后續(xù)增長能力，最終無法實現(xiàn)國有資本的持續(xù)增值。
目前產(chǎn)業(yè)集團亦有步銀行后塵的跡象，為符合國資委做直接出資人的利益，中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人往往以在任期內(nèi)實現(xiàn)大而全的整體上市為目標，取消集團公司的同時也失去了后續(xù)資本運作的空間，如果中石油、國家電網(wǎng)這些行業(yè)巨頭未來都采用一次整體上市的方式，而非分步實現(xiàn)整體上市，一方面對本企業(yè)的資本運作和市值管理不利，另一方面也將由于其巨大的融資需求給股市帶來沉重壓力。
綜上所述，應(yīng)盡快走出簡單強調(diào)央企整合數(shù)量與整體上市的誤區(qū)，用資本管理思維替代傳統(tǒng)的企業(yè)管理思維，結(jié)合企業(yè)實際情況，因地制宜地進行國有資本管理。
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四、國資委不能主導(dǎo)國有資本經(jīng)營預(yù)算的誤區(qū) |
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國資預(yù)算管理的對象是國有資本收益，而收益是出資人的三項基本權(quán)利之一，屬于私權(quán)利；政府公共預(yù)算管理的對象是稅收收入，是國家憑借行政權(quán)力征收的，屬于公權(quán)力。私權(quán)利和公權(quán)力的法律屬性存在根本性的不同，對應(yīng)國資預(yù)算與政府公共預(yù)算的管理方式也應(yīng)不同。 |
國有資本戰(zhàn)略布局和國有資本經(jīng)營預(yù)算是國資管理的重要內(nèi)容，將國資經(jīng)營預(yù)算大權(quán)拿到手中，全國統(tǒng)一監(jiān)管者的格局才能形成。然而在《國資法》制定期間，國資委忽視資本經(jīng)營預(yù)算大權(quán)，應(yīng)該有預(yù)算權(quán)但沒有拿到，最終國資預(yù)算由財政部納入政府公共預(yù)算統(tǒng)一向人大匯報，這引發(fā)了理論和實踐中的眾多問題。是國資管理的重大誤區(qū)。國務(wù)院國資委守不住，導(dǎo)致地方國資委已經(jīng)拿到的國有資本經(jīng)營大權(quán)不得不退出。前期地方實踐中，國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制權(quán)大多在國資部門，深圳、云南、北京等地方國資委的國資預(yù)算管理都形成了特色和成績，《國資法》一出，不少地方的國資預(yù)算權(quán)要么被轉(zhuǎn)交給財政部門，要么財政部門新設(shè)一套班子，兩套班子做同一件事。
國資預(yù)算與公共預(yù)算的不同性質(zhì)決定了二者應(yīng)由不同部門單獨編制，但目前我國國資預(yù)算僅為和煙草公司、中投公司同等成為財政的一級預(yù)算單位，國資預(yù)算不能獨立出來，而是完全并入財政系統(tǒng)，成為公共預(yù)算之下的一個子預(yù)算，這是值得商榷的。
國資預(yù)算是指國家憑借出資人地位取得投資收益和資產(chǎn)轉(zhuǎn)入收益，包括國家出資企業(yè)上繳的利潤、國有股份紅利收益、國有資本產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益等，并按照市場經(jīng)濟的一般準則和根據(jù)國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的控制力考慮，投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈關(guān)鍵行業(yè)的資本經(jīng)營性預(yù)算。國資預(yù)算側(cè)重營利性，通過籌資——投資——收益分配——再籌資的循環(huán)，實現(xiàn)國有資本的保值增值。國資預(yù)算的法理基礎(chǔ)是國有資產(chǎn)的所有權(quán)及其派生出來的收益索取和支配權(quán)（私權(quán)利），國資預(yù)算屬于中國社會主義市場經(jīng)濟的特色，體現(xiàn)國家的國有資本所有者職能。
公共預(yù)算是指國家將其以社會管理者身份向社會各經(jīng)濟主體征稅所取得的收益，主要用于社會公共支出。公共預(yù)算側(cè)重公益性，不以營利性為基礎(chǔ)，通過收繳——運用——再收繳的循環(huán)，滿足社會公共需要，追求社會福利目標。公共預(yù)算的法理基礎(chǔ)是國家公共權(quán)力及其派生出來的對國民經(jīng)濟收入的分配權(quán)（公權(quán)力），公共預(yù)算屬于中國社會主義市場經(jīng)濟的底色，體現(xiàn)了政府的社會管理職能。
國資預(yù)算管理的對象是國有資本收益，而收益是出資人的三項基本權(quán)利之一，屬于私權(quán)利；政府公共預(yù)算管理的對象是稅收收入，是國家憑借行政權(quán)力征收的，屬于公權(quán)力。私權(quán)利和公權(quán)力的法律屬性存在根本性的不同，對應(yīng)國資預(yù)算與政府公共預(yù)算的管理方式也應(yīng)不同。
國資委作為出資人代表時，其對國家出資企業(yè)享有的權(quán)利與普通所有者對企業(yè)享有的權(quán)利性質(zhì)上并無不同，都屬于股東對企業(yè)享有的“權(quán)利”而非“權(quán)力”。國資預(yù)算作為私權(quán)利下的制度安排，應(yīng)與公權(quán)力下的公共預(yù)算相區(qū)別。由于根本屬性的不同，國資預(yù)算一旦歸為財政部門統(tǒng)一管理，會產(chǎn)生“公私不分”的問題。
財政部是政府行政部門，公共預(yù)算是解決國民保障問題，不能與國資預(yù)算混淆，否則財政部就變成了集裁判員、教練員和運動員于一身，進而可能引發(fā)國際輿論對我國國有企業(yè)政府補貼、不公平競爭和關(guān)聯(lián)交易的質(zhì)疑。財政部門能夠編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，那么它是否還可以編制民營資本經(jīng)營預(yù)算和外資資本經(jīng)營預(yù)算？國資預(yù)算編制在體制上的不順暢，最終結(jié)局很可能是：財政部門奉行西方市場經(jīng)濟國家所推崇的普世價值、“普世預(yù)算”，將國有企業(yè)一賣了之，國資預(yù)算隨之消失。最終，搭建國有資本和市場經(jīng)濟橋梁的構(gòu)思僅僅成為一時之計，曇花一現(xiàn)。
國資預(yù)算編制能否獨立，實際關(guān)系到中國改革是按照搭建市場經(jīng)濟和公有制橋梁的長久之計繼續(xù)前行，還是戰(zhàn)略性重組完成和賣完國有資本后，國資委的使命也就結(jié)束的大問題。獨立于公共預(yù)算之外的國資預(yù)算，有助于將國有資本的運營從政府社會經(jīng)濟運行的公共事務(wù)中剝離出來，實現(xiàn)政府國有資本出資人職能與政府公共管理職能的分離，有利于政企分開、政資分開。
綜上所述，考慮到國資預(yù)算與公共預(yù)算形成的機理與目標不同，應(yīng)將其分開由不同部門編制，保持二者相對獨立，國資預(yù)算的編制范圍應(yīng)涵蓋全部經(jīng)營且營利性的國有資本。建議在國資預(yù)算試運行期滿后對部門分工進行調(diào)整，過渡模式下由國資委作為國資預(yù)算編制主體，負責(zé)預(yù)算收支的具體編制；財政部門作為國資預(yù)算監(jiān)督主體，負責(zé)預(yù)算匯總與監(jiān)督。目標模式下國資部門和財政部門分別向人大上報各自編制的預(yù)算，國資部門報送營利性的國資預(yù)算，財政部門報送公益性的公共預(yù)算。在此基礎(chǔ)上，公共預(yù)算財政主體與國有資本經(jīng)營主體之間存在著稅收繳納關(guān)系，應(yīng)通過國有資本收益管理和國資預(yù)算的資本性支出，實現(xiàn)國有資本保值增值和國家出資企業(yè)做強做大，并反過來通過增量稅收為財政做貢獻。
在當(dāng)今市場經(jīng)濟已成為世界經(jīng)濟主體運行模式的背景下，在中央和地方政府層面組建國資委以探索公有制和市場經(jīng)濟對接之橋梁的國家只有中國。組建國資監(jiān)管體系是中國特色市場經(jīng)濟的偉大創(chuàng)新。而這一模式的未來之路該如何走且能否成功，無疑是中國市場經(jīng)濟模式最有挑戰(zhàn)性和引人入勝之處。
綜上所述，正是由于存在認識上的誤區(qū)，國資委之路越走越窄。因此，下一步國資改革，應(yīng)在走出認識誤區(qū)的基礎(chǔ)上，建立大國資委的監(jiān)管框架，于國資委系統(tǒng)內(nèi)實現(xiàn)出資與監(jiān)管職能的合一，并充分發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算的功能與作用。組建大國資委的監(jiān)管體系有利于整體國有資本的保值增值、做大做強，實現(xiàn)國有資本的戰(zhàn)略布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整，使國有資本成為我國特色社會主義市場經(jīng)濟的中堅力量和長久之計，最終惠及國民。筆者相信，按照前述設(shè)想構(gòu)建的新國資管理體系，將成為中國特色社會主義市場經(jīng)濟制度中的一項創(chuàng)舉，屹立于世界經(jīng)濟理論與實踐的前沿。
（作者劉紀鵬系中國政法大學(xué)資本研究中心主任，劉冰系中國政法大學(xué)博士研究生）