2月11日
，云南首例環(huán)境民事公益訴訟案中原告方的出庭應(yīng)訴人——昆明市環(huán)保局政策法規(guī)處處長(zhǎng)張永軍正在認(rèn)真準(zhǔn)備二審應(yīng)訴。環(huán)保行政管理部門(mén)以公益訴訟人的身份出庭跟企業(yè)打官司，的確是個(gè)新鮮事。張永軍要面對(duì)的不僅是應(yīng)訴的準(zhǔn)備工作，還有許多人的不解——環(huán)保局為什么要當(dāng)原告？環(huán)保局究竟能不能當(dāng)原告？“雙重身份”是否合理、合法？
| |
環(huán)保局成為“第一案”原告 |
|
既為當(dāng)?shù)丨h(huán)保法庭破題，也替公眾維權(quán)，社會(huì)關(guān)注度高 |
2008年底，昆明市中級(jí)人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭掛牌，人們寄望此舉能催生環(huán)境公益訴訟熱潮，給許多難以解決的環(huán)境污染事件一記重拳。然而，在接下來(lái)的兩年時(shí)間里，卻遭遇環(huán)境公益訴訟案件“零”的尷尬。
“‘無(wú)案可審’并不是說(shuō)昆明就沒(méi)有環(huán)境污染事件了。”張永軍認(rèn)為，發(fā)起環(huán)境公益訴訟的成本太高，以及個(gè)人不能作為訴訟主體,是最關(guān)鍵的制約瓶頸。
環(huán)保法庭如何破題？2010年6月21日，昆明市環(huán)保局作為原告，正式向昆明中院環(huán)保審判庭遞交訴狀，狀告轄區(qū)內(nèi)兩家養(yǎng)豬企業(yè)污染地下水源，致使附近上千名村民出現(xiàn)飲用水危機(jī)。8月12日
，環(huán)保審判庭向兩家企業(yè)送達(dá)了立案通知書(shū)。
“昆明市環(huán)保局狀告養(yǎng)豬企業(yè)”成為云南首例環(huán)境公益訴訟案，引起極大的社會(huì)關(guān)注。一時(shí)眾說(shuō)紛紜，“掄起大棒打蚊子”的質(zhì)疑聲四起。
“這起污染事故對(duì)3個(gè)村莊造成了危害，上千人的飲用水受到影響，環(huán)境多少年難以恢復(fù)。它怎么是蚊子呢？”張永軍說(shuō)，“這個(gè)案子之所以關(guān)注度高，只是因?yàn)闇惽沙闪恕谝话浮！?BR> 此案的審判長(zhǎng)袁學(xué)紅說(shuō)：“這個(gè)案子更大的價(jià)值，在于震懾那些存在環(huán)境污染隱患的企業(yè)和個(gè)人。現(xiàn)在國(guó)家的環(huán)保法律制度有不少，為什么環(huán)境還會(huì)受到污染？很大程度上是對(duì)違法企業(yè)、個(gè)人打擊不力。”
他認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟的目標(biāo)，不僅要及時(shí)制止破壞環(huán)境的行為，要罰款，還要賠償修復(fù)環(huán)境的資金，這就加大了違法成本。“賠償金遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于投入環(huán)保設(shè)施建設(shè)的成本，可能會(huì)罰得企業(yè)傾家蕩產(chǎn)。這個(gè)案子的警示作用超越了案件本身。”
“不管是蚊子，還是老虎，我們不會(huì)因?yàn)樗恰谝话浮鸵欢ㄒ鼊僭V。”袁學(xué)紅說(shuō)，“法院辦案以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，這樣才能站得住腳。”
| |
環(huán)保局當(dāng)原告有無(wú)不妥 |
|
法律依據(jù)存在，代表公共利益提起訴訟更有利于消除侵害 |
環(huán)保局既是執(zhí)法者，又是公益訴訟主體，當(dāng)原告合適嗎？這樣的質(zhì)疑聲不少。
袁學(xué)紅認(rèn)為，環(huán)保局是環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，代表國(guó)家和人民對(duì)相應(yīng)的環(huán)境資源進(jìn)行管理。一旦環(huán)境資源受到破壞，環(huán)保局有權(quán)依照相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)相對(duì)人作出行政處罰，這是大家都知曉的行政管理職能。事實(shí)上，環(huán)保局還應(yīng)肩負(fù)保護(hù)職責(zé)，當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境資源被破壞的情況時(shí)，環(huán)保局必然要對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行保護(hù)。
“在法律層面看，同一個(gè)環(huán)境污染事故，可能會(huì)侵害不同的社會(huì)關(guān)系。”袁學(xué)紅認(rèn)為，污染環(huán)境從行政處罰的角度講，是違反了某一行政管理法規(guī)的要求；從刑事訴訟的角度講，是觸犯了刑法，造成了嚴(yán)重的社會(huì)危害；從民事訴訟的角度講，是侵犯了民事財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人的利益。侵害的社會(huì)關(guān)系不一樣，法律構(gòu)成要件不一樣，責(zé)任承擔(dān)方式也會(huì)不一樣。
“作為執(zhí)法者，環(huán)保局可以對(duì)污染企業(yè)作出停止生產(chǎn)等行政處罰；在充當(dāng)公益訴訟主體時(shí)，環(huán)保局就成為了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人的代表，代表公共利益要求污染企業(yè)停止對(duì)環(huán)境的侵害。這兩個(gè)身份并不存在互相取代。”袁學(xué)紅說(shuō)。
2010年，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見(jiàn)》。《意見(jiàn)》明確提出，法院依法受理環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)代表國(guó)家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件。
“這可以看作環(huán)保局能夠作為原告的法律依據(jù)。在昆明，環(huán)保聯(lián)動(dòng)機(jī)制也力推環(huán)保機(jī)構(gòu)作為第一訴訟主體。環(huán)保局對(duì)環(huán)境資源有法定的監(jiān)管義務(wù)，能最快捷、最及時(shí)地發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問(wèn)題；對(duì)證據(jù)的收集最完善、最便利，行政執(zhí)法中固定的證據(jù)可以作為訴訟中的證據(jù)使用；環(huán)保局對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的熟知、掌握程度，也優(yōu)于其他訴訟主體。”
張永軍也認(rèn)為，環(huán)保局當(dāng)原告沒(méi)有什么不妥。“從這個(gè)案子中就能看出，環(huán)保局在組織、經(jīng)費(fèi)、人員等方面都有保障，能調(diào)動(dòng)各種內(nèi)外部資源，做好污染的調(diào)查、取證、評(píng)估、監(jiān)測(cè)等工作。”
那么，此案為什么不是當(dāng)?shù)卮迕裉崞鸸嬖V訟呢？
“環(huán)境污染事故可能會(huì)侵害不同主體、不同性質(zhì)的權(quán)益。污水滲漏下去，如果淌到水源地或者私人承包的魚(yú)塘、菜地里，侵害的就是特定主體的私益。如果此案由當(dāng)?shù)卮迕裉崞鹪V訟，就是傳統(tǒng)的針對(duì)私益的環(huán)境污染民事糾紛。地下水資源涉及公共利益，污染后還得治理，所以最終決定由環(huán)保局代表公共利益提起訴訟。另外一個(gè)重要原因，是考慮到公民個(gè)人的訴訟能力，高昂的評(píng)估費(fèi)、復(fù)雜的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，都是當(dāng)?shù)卮迕耠y以應(yīng)付的。”袁學(xué)紅解釋。
| |
當(dāng)原告是環(huán)保局的義務(wù)嗎 |
|
長(zhǎng)期從事恐有心無(wú)力，環(huán)境公益訴訟的主體應(yīng)當(dāng)多元化 |
一審宣判后，被告已提出上訴。雖然尚未終審，但“第一案”對(duì)潛在污染者的震懾作用已經(jīng)開(kāi)始顯現(xiàn)，同時(shí)，也為推動(dòng)環(huán)境公益訴訟積累了寶貴的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。過(guò)去，行政執(zhí)法、刑事訴訟和傳統(tǒng)民事訴訟都沒(méi)能解決環(huán)境修復(fù)資金這一難題，此案也為解決這一問(wèn)題開(kāi)了個(gè)好頭。
“實(shí)踐證明，我們已經(jīng)將調(diào)查、取證、評(píng)估、鑒定、審理等各個(gè)環(huán)節(jié)都實(shí)際走了一遍。在行政處罰之外，我們又多了環(huán)境公益訴訟這個(gè)抓手。今后再有合適的案子，我們還會(huì)提起訴訟。”張永軍說(shuō)。
袁學(xué)紅表示，環(huán)保部門(mén)應(yīng)該積極提起環(huán)境公益訴訟，動(dòng)用一切合法手段來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。他同時(shí)提醒，訴訟中，證據(jù)的收集很重要，特別要保證取得證據(jù)程序的合法性。涉及法律專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)咨詢(xún)專(zhuān)家、律師，一旦勝訴，對(duì)法院判決的賠償金的管理使用一定要慎重。
據(jù)介紹，昆明專(zhuān)門(mén)設(shè)立了“環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專(zhuān)項(xiàng)資金”，資金來(lái)源由財(cái)政撥款、法院判決無(wú)特定受益人的環(huán)境損害賠償金、侵害環(huán)境案件中的刑事被告人自愿捐贈(zèng)款項(xiàng)等構(gòu)成。專(zhuān)項(xiàng)資金主要用于支付環(huán)境公益訴訟所需的調(diào)查取證、評(píng)估鑒定等訴訟費(fèi)用，對(duì)因環(huán)境公益訴訟案件侵權(quán)人給環(huán)境造成的損害進(jìn)行修復(fù)，對(duì)無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的環(huán)境侵權(quán)案件的受害人進(jìn)行救助。其中，鑒定費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)等申請(qǐng)限額，每案最高可達(dá)20萬(wàn)元，對(duì)受害人的救助，每案每人最高可達(dá)兩萬(wàn)元。
“這樣就能保證賠償金最終回歸社會(huì)，用于環(huán)境保護(hù)事業(yè)，服務(wù)于公共利益。”袁學(xué)紅說(shuō)。
環(huán)保局當(dāng)原告，既有利于促進(jìn)環(huán)保，又替百姓撐腰，能不能長(zhǎng)期當(dāng)下去呢？西南林業(yè)大學(xué)法學(xué)副教授李春光認(rèn)為，環(huán)保局的主要職責(zé)并非公益訴訟，要求其拿出人員專(zhuān)門(mén)從事公益訴訟恐怕有心無(wú)力。再者，有能力制造嚴(yán)重污染的企業(yè)一般不是小企業(yè)，而大中型企業(yè)往往都與地方政府的政績(jī)糾纏不清，這足以導(dǎo)致有資格提起訴訟的行政機(jī)關(guān)望而卻步。
袁學(xué)紅認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟的主體一定要多元化，要調(diào)動(dòng)全民參與。“當(dāng)然，環(huán)保部門(mén)可以探索將公益訴訟作為一項(xiàng)義務(wù)，比如環(huán)保局監(jiān)管范圍內(nèi)出現(xiàn)環(huán)境污染事件，就有義務(wù)提起公益訴訟，如果不作為就會(huì)受到追究。”
目前，昆明市將人民檢察院、環(huán)保機(jī)構(gòu)、環(huán)保社團(tuán)組織明確規(guī)定為公益訴訟人，其他公民、法人和組織，對(duì)損毀、侵占自然資源、破壞生態(tài)環(huán)境的侵權(quán)行為，有權(quán)向環(huán)保機(jī)構(gòu)、檢察院檢舉、控告，也可以請(qǐng)環(huán)保社團(tuán)組織向法院提起訴訟。
“個(gè)人能不能直接起訴，能不能拿出一部分‘環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專(zhuān)項(xiàng)資金’獎(jiǎng)勵(lì)公益訴訟人，這些今后都要考慮。”袁學(xué)紅說(shuō)，“保護(hù)環(huán)境是大家的事，只有全社會(huì)動(dòng)員才能搞好。”