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        “新拆遷條例”掀開私產(chǎn)保護新篇章
        2011-01-20   作者:傅蔚岡(上海金融與法律研究院研究員)  來源:東方早報
         
        【字號
          歷經(jīng)一年多時間的努力,“新拆遷條例”的修改終于有了結(jié)果。1月19日,總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議,會議審議并原則通過《國有土地上房屋征收與補償條例(草案)》。雖然國務(wù)院未公布具體條文,但僅就會議公告的內(nèi)容而言,修改后的草案與現(xiàn)行《城市房屋拆遷管理條例》相比,有了很大的進步。
          在我們看來,新條例的進步可以體現(xiàn)在兩個方面:一是理念的變化,二是技術(shù)的進步。
          理念上的變化緣于條例名稱的修正。在原有的條例中,國家從私有主體那里強制獲得財產(chǎn),并不稱為征收,而僅僅以“拆遷”這樣一個并非法律名詞的一般語義的詞匯予以規(guī)定,由此引發(fā)了理論界和實務(wù)界的觀念紊亂。在私人財產(chǎn)面前,行政機關(guān)并不具有絕對的處分權(quán),在各個法治國家的實踐中,對于私人財產(chǎn)的征收,都是由議會決定。但由于種種歷史因素的影響,中國的財產(chǎn)征收制度,卻是由國務(wù)院通過被俗稱為“拆遷條例”的《城市房屋拆遷管理條例》就可以決定的。這樣的制度安排,可能在全世界都絕無僅有。
          當(dāng)然,這也要考慮到具體的歷史情境。《城市房屋拆遷管理條例》誕生于1991年,在那個時代,中國城市內(nèi)的房改還未啟動,對于絕大多數(shù)的城市居民而言,住房是一種由單位分配的福利,而非專屬于個人的財產(chǎn)。這樣我們就可以理解在1991年版的“拆遷條例”中,對于補償是采取了“拆遷補償實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換、作價補償,或者產(chǎn)權(quán)調(diào)換和作價補償相結(jié)合的形式”,而不是直接采用世界各國普遍采用的貨幣補償方式。而且就法理而言,政府在福利的處置方面,完全可依照具體的情勢進行改變。為了經(jīng)濟發(fā)展,為了更好的居住環(huán)境,政府出面對這些原本就屬于政府的資產(chǎn)進行處置,這并非一種恣意,而是全世界各國都會采用的方式。
          但是,自上世紀90年代末啟動房改之后,住房不再是國家或單位分發(fā)的福利,而成為專屬于公民個人的財產(chǎn)。2003年的私產(chǎn)入憲是一個分水嶺,在這次的修憲中,憲法條文中添加了“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”這樣的條款。而且此前在2000年通過的《中華人民共和國立法法》第8條明確規(guī)定,“對非國有財產(chǎn)的征收”只能通過制定法律。
          這樣一來,無論是在實體上還是形式上,拆遷條例都遭到了正當(dāng)性困境:以拆遷來替代征收,是對憲法的違背;而由行政法規(guī)來規(guī)定財產(chǎn)征收制度,則是對《立法法》的違背。此次修改,以“征收”取代“拆遷”,而2007年《城市房地產(chǎn)管理法》的授權(quán),也讓由國務(wù)院制定征收財產(chǎn)的條例獲得了形式上的合法性。
          廣大私有主體可以不管拆遷條例的正當(dāng)性問題,但是對于政府以拆遷的方式來獲得自己的私人財產(chǎn),則持否定態(tài)度。因為在經(jīng)歷近十年的房地產(chǎn)市場騰飛之后,在房產(chǎn)已成為城市居民——甚至是絕大多數(shù)中國人——最為重要的財產(chǎn)之后,這樣由政府任意處置公民合法擁有的房產(chǎn)的情形就遭到了強烈反對。雖然在不少地區(qū),因舊城改造而引發(fā)的房屋征收已不再是市民單方利益受損,而是城市、開發(fā)商和原有住戶共贏的格局,甚至在不少地區(qū)出現(xiàn)了“要想富,靠動遷”的口號,但是原有拆遷補償條例在程序和相關(guān)技術(shù)細節(jié)上的安排,使得舊的征收制度屢屢成為公眾詬病的對象,甚至成為各種社會矛盾的導(dǎo)火索。
          剛出臺的新拆遷條例在被征收人的補償范圍、征收范圍和征收程序等多個方面進行了修改,限制了行政機關(guān)的權(quán)力,提高了被征收人在征收程序中的地位。雖然新條例沒有明確規(guī)定對私有財產(chǎn)的征收要獲得人民代表大會的同意,這一點似乎與現(xiàn)代法治原理不符,但卻通過對征收范圍的技術(shù)性規(guī)定——即必須符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃——使得原本只是由行政機關(guān)單方面決定的事項,必須獲得當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸耐狻R驗樵谥袊贫▏窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是專屬于人大的權(quán)力。
          盡管此前新條例在意見征求過程中被人詬病不少,如公共利益界定得過于寬泛、司法權(quán)沒有得到足夠尊重、沒有解決農(nóng)村宅基地征地補償機制問題等。但是,新條例獲得通過畢竟朝“保護合法私有財產(chǎn)”這一目標(biāo)邁出了關(guān)鍵性一步:從今往后,政府再也不能以“拆遷”這種粗暴方式獲得私有財產(chǎn)。雖然此次修改也只是解決了城市的問題,而未涉及農(nóng)村,但是“青山遮不住,畢竟東流去”,此次修改必將在中國私有財產(chǎn)保護寫下濃重的一筆。我們拭目以待!
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