十七屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出，著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。
所謂基本公共服務(wù)，是指覆蓋全體公民、滿足公民對(duì)公共資源最低需求的公共服務(wù)，涉及教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等方面，其特點(diǎn)是基本權(quán)益性、公共負(fù)擔(dān)性、政府負(fù)責(zé)性、公平性和普惠性。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，從實(shí)踐角度來(lái)分析，就是要樹(shù)立和實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，緩和當(dāng)前城鄉(xiāng)社會(huì)差距、滿足人們對(duì)多樣化公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要，使城鄉(xiāng)居民在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然、文化的和諧中得到均衡發(fā)展。
改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革的不斷深化，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，構(gòu)筑在城鄉(xiāng)分割基礎(chǔ)上的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的社會(huì)差距不斷擴(kuò)大。從城鄉(xiāng)居民收入差距的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，１９７８年—２００７年間，中國(guó)城鎮(zhèn)居民人均實(shí)際可支配收入增長(zhǎng)了７．５倍，農(nóng)村居民人均純收入增長(zhǎng)了７．３倍。但１９９０年以來(lái)農(nóng)民收入的增幅明顯低于城鎮(zhèn)居民，兩者之間絕對(duì)額的差距逐年擴(kuò)大。２００７年城鄉(xiāng)居民人均收入比達(dá)到５∶１，絕對(duì)額相差達(dá)到９６４６元，比１９９０年城鄉(xiāng)居民收入絕對(duì)額差距增長(zhǎng)了近１２倍。２００８年，我國(guó)城鄉(xiāng)居民初次收入分配的基尼系數(shù)已經(jīng)達(dá)到０．４５左右，超過(guò)了安全警戒線。若把基本公共服務(wù)包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)居民人均實(shí)際收入差距高達(dá)５—６倍。據(jù)有關(guān)專家估算，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距對(duì)城鄉(xiāng)居民人均實(shí)際收入差距的影響度在３０％—４０％左右。
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城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)資源的現(xiàn)實(shí)差距 |
在城市化、工業(yè)化、市場(chǎng)化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)居民收入差距的存在和擴(kuò)大有其一定程度上的必然性，這就需要政府運(yùn)用稅收、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生及教育資源等公共服務(wù)手段參與收入再分配，縮小城鄉(xiāng)差距。盡管２００７年我國(guó)提出要實(shí)現(xiàn)從“效率優(yōu)先、兼顧公平”向“在初次分配中更注重效率，在再分配中更注重公平”轉(zhuǎn)變，但長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)實(shí)行向城市傾斜的公共資源分配政策，即在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生及社會(huì)保障體制等方面實(shí)行城鄉(xiāng)有別的二元分治結(jié)構(gòu)，重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)，這造成城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)的資源占有、服務(wù)能力及供給水平上存在較大差距。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
稅收：目前我國(guó)稅制不盡完善，個(gè)人所得稅難以發(fā)揮調(diào)節(jié)社會(huì)貧富差距的作用。個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)過(guò)低，使得中低收入階層的收入更低，對(duì)高收入階層影響很小，而高收入階層往往集中在城市；即使２００６年１月開(kāi)始取消了農(nóng)業(yè)稅，但長(zhǎng)期對(duì)農(nóng)民的征稅已經(jīng)損害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收益。還有，現(xiàn)行稅制存在嚴(yán)重的制度性缺陷，稅負(fù)不公，稅費(fèi)混亂。
義務(wù)教育：雖然從２００２年開(kāi)始實(shí)行以縣投入為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，事實(shí)上，以縣為主實(shí)際上仍然是以農(nóng)村為主。據(jù)統(tǒng)計(jì)，政府財(cái)政每年用于農(nóng)村發(fā)展的各類支出僅占總支出的１０％—１５％，占ＧＤＰ總量的１％，城市初中生的人均教育經(jīng)費(fèi)是農(nóng)村初中生的近８倍。
公共衛(wèi)生資源分配：我國(guó)８０％的公共衛(wèi)生資源集中在城市，城市衛(wèi)生資源中的８０％又集中在大醫(yī)院，而農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)和資源嚴(yán)重不足，農(nóng)村每千人口平均擁有不到１張病床，而城市的平均數(shù)字均約３．５張，農(nóng)村千人口只擁有１名衛(wèi)生技術(shù)人員，而城市則在５名以上，４億城市人口享受到的國(guó)家公共衛(wèi)生和醫(yī)療投入是９億農(nóng)村人口的５倍。
社會(huì)保障：從目前社會(huì)保障體系覆蓋結(jié)構(gòu)上看，迄今為止，我國(guó)農(nóng)村仍未能建立一套像城市那樣的社會(huì)保障體系，城市的社會(huì)保障覆蓋率是８８％以上，農(nóng)村覆蓋率只有３．３％，城鄉(xiāng)社會(huì)保障率的比例為２２∶１，城鄉(xiāng)人均社會(huì)保障費(fèi)的比例為２４∶１。我國(guó)的失業(yè)救濟(jì)制度仍限于城市居民，將農(nóng)民排除在外。２００３年城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)每萬(wàn)人中有２２４７人，農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)每萬(wàn)人中只有３６７人。
社會(huì)福利：我國(guó)的社會(huì)福利制度以單位為本位實(shí)施，沒(méi)有單位的農(nóng)民自然與諸如住房、醫(yī)療、退休金、養(yǎng)老保險(xiǎn)、勞動(dòng)保護(hù)、工傷待遇、休假、日常生活福利、福利設(shè)施、獨(dú)生子女補(bǔ)助、免費(fèi)培訓(xùn)等福利待遇無(wú)緣，若將這些福利折算成收入，城鄉(xiāng)居民收入差距可能高達(dá)６∶１。
上述情況表明，建立在城鄉(xiāng)分治基礎(chǔ)上的二元公共服務(wù)體制，不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，起到縮小城鄉(xiāng)收入差距的作用，反而成為一種逆向調(diào)節(jié)，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)居民收入差距，使我國(guó)城市居民和農(nóng)村居民日益分化為兩個(gè)根本不同的收入群體和消費(fèi)群體。
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完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系的政策建議 |
農(nóng)村公共服務(wù)體系的建設(shè)和完善是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的過(guò)程，涉及經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的方方面面。就當(dāng)前來(lái)說(shuō)，要從以下幾個(gè)方面著手完善公共服務(wù)體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，強(qiáng)化公共服務(wù)對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的正向調(diào)節(jié)作用，控制和縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。
一是改革二元財(cái)稅體制，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革。改變財(cái)政過(guò)度向城市傾斜的政策，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化財(cái)稅體制。在取消農(nóng)業(yè)稅的基礎(chǔ)上，要調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，即對(duì)于那些因輪作需要而種植的特產(chǎn)品免征特產(chǎn)稅；而對(duì)于非農(nóng)用地上的林木、山珍、水產(chǎn)、茶桑果園則保留特產(chǎn)稅，其稅率可適當(dāng)降低。還要取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工。國(guó)家繼續(xù)以保護(hù)價(jià)收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品主要是糧棉油，鼓勵(lì)農(nóng)民多種經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，增加科技投入，因地制宜地發(fā)展特種農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)以及生態(tài)農(nóng)業(yè)等，提升農(nóng)產(chǎn)品的附加值。總之，通過(guò)調(diào)整財(cái)政稅收政策，從國(guó)民收入再分配的角度徹底理順國(guó)家、集體、農(nóng)民三者的利益關(guān)系，形成更加合理的社會(huì)財(cái)富二次分配格局，建立城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的投入機(jī)制，從根本上扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的趨勢(shì)。
二是逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，提高農(nóng)村居民社會(huì)保障水平。對(duì)現(xiàn)行二元社會(huì)保障制度加以整合，將農(nóng)民納入社會(huì)保障體系，可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式補(bǔ)充農(nóng)村社會(huì)保障資金的不足，從而使工業(yè)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障所需資金進(jìn)行“反哺”。重點(diǎn)建立以大病統(tǒng)籌為主的互助合作醫(yī)療制度，以保障農(nóng)村居民不至于因疾病而影響基本生活乃至陷入貧困。
在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一使用的社會(huì)保障個(gè)人賬戶，勞動(dòng)者在農(nóng)村和城市企業(yè)之間流動(dòng)，其個(gè)人賬戶積累的保險(xiǎn)金可以隨之劃撥，不影響其基本生活消費(fèi)水平。
由于目前城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件相差甚遠(yuǎn)，試圖讓城鄉(xiāng)兩種不同水平的保障制度馬上并軌，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度是不現(xiàn)實(shí)的，當(dāng)前可以實(shí)行漸進(jìn)式城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障制度。比如，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，建立不同形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，縮小城鄉(xiāng)保障方面的差異；對(duì)農(nóng)民以工代賑，開(kāi)發(fā)式扶貧，確保失地農(nóng)民的社會(huì)保障；為農(nóng)民進(jìn)城提供平等的就業(yè)環(huán)境，創(chuàng)造良好的教育環(huán)境和生活環(huán)境，為逐步實(shí)行城鄉(xiāng)并軌，全面推進(jìn)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度創(chuàng)造條件。
三是優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)，加大公共財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的投入力度。提高公共財(cái)政投向農(nóng)村的比例，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入，在財(cái)政支出總量增長(zhǎng)的同時(shí)，確保財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入規(guī)模；發(fā)行專項(xiàng)國(guó)債用于擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入。加大財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入，建立健全我國(guó)農(nóng)業(yè)科技體制和成果轉(zhuǎn)化基金（風(fēng)險(xiǎn)）保障體系；加快建設(shè)農(nóng)業(yè)推廣體系和農(nóng)村科技信息網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化。加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入，調(diào)整中央和地方對(duì)義務(wù)教育負(fù)擔(dān)的比例，主要由中央財(cái)政提供（義務(wù)教育是純公共產(chǎn)品，應(yīng)該由中央財(cái)政提供）。建立健全農(nóng)村公共衛(wèi)生體系，通過(guò)中央政府和省級(jí)政府加大對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生診所經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付力度，使其能承擔(dān)起基本的衛(wèi)生預(yù)防保健任務(wù)，同時(shí)要整合縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)資源，支持鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)衛(wèi)生院在計(jì)劃免疫、婦幼保健等公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮職能，提高公共衛(wèi)生資源利用率。