黨的十七大從戰(zhàn)略和全局的高度，作出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重大部署。如何把中央的部署落到實(shí)處，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，努力形成以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)互動(dòng)新格局？我國(guó)學(xué)術(shù)理論界對(duì)此進(jìn)行了研究和探討。前不久，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司、中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院等單位主辦，以“城鄉(xiāng)一體化：趨勢(shì)與挑戰(zhàn)——中國(guó)‘十二五’時(shí)期的農(nóng)村改革”為主題的中國(guó)改革國(guó)際論壇在海南省海口市舉行。與會(huì)專家學(xué)者圍繞城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的基本內(nèi)涵與制度建設(shè)、深化農(nóng)村改革等問(wèn)題進(jìn)行了深入研討，比較集中地體現(xiàn)了我國(guó)學(xué)術(shù)理論界在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化方面的研究成果。
| |
城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是我國(guó)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段 |
所謂城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而促進(jìn)城鄉(xiāng)人口、技術(shù)、資本、資源等要素相互融合、相互補(bǔ)充，逐步達(dá)到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是我國(guó)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化涉及的內(nèi)容十分廣泛，面臨的問(wèn)題復(fù)雜多變。目前，在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的基本內(nèi)涵問(wèn)題上，學(xué)者們形成了一些基本共識(shí)，歸納起來(lái)主要有以下幾點(diǎn)。
城鄉(xiāng)發(fā)展一體化不等于城鄉(xiāng)一樣化。學(xué)者們強(qiáng)調(diào)，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化既不是鄉(xiāng)村城市化，也不是一般意義上的城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)之間在文化、生產(chǎn)方式及生活方式等方面的差別是長(zhǎng)期存在的。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，就是要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的發(fā)展作為一個(gè)整體來(lái)統(tǒng)籌謀劃，通過(guò)體制機(jī)制改革和政策調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)信息、政策措施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展上一體化，改變長(zhǎng)期以來(lái)形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補(bǔ)、國(guó)民待遇上的一致，讓農(nóng)村居民享受與城鎮(zhèn)居民同樣的發(fā)展成果，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。有學(xué)者認(rèn)為，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，要把握好農(nóng)民職業(yè)化和農(nóng)民市民化這兩個(gè)關(guān)鍵。另外，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化有三個(gè)階段的邏輯順序，即從產(chǎn)業(yè)一體化到社會(huì)一體化、最終形成新型城鄉(xiāng)關(guān)系。因此，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化應(yīng)循序漸進(jìn)，不能急于求成。
城鄉(xiāng)發(fā)展一體化并不是放棄以農(nóng)戶家庭為主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。學(xué)者們認(rèn)為，在大力推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持以農(nóng)戶家庭為主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，大力發(fā)展農(nóng)民合作組織。鼓勵(lì)工商資本對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后進(jìn)行服務(wù)，開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品加工營(yíng)銷，開(kāi)發(fā)農(nóng)民和農(nóng)村集體組織沒(méi)有能力開(kāi)發(fā)的閑置資源；但不應(yīng)鼓勵(lì)工商資本直接、長(zhǎng)時(shí)間、大規(guī)模地參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而要把土地商業(yè)化的權(quán)利交給農(nóng)民，讓農(nóng)民自身尋求城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、商業(yè)化的發(fā)展路徑。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，地方政府不能靠行政手段來(lái)推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模也并不是越大越好。
推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮主導(dǎo)作用。學(xué)者們指出，政府是社會(huì)資源的掌控者和主要配置者，是推動(dòng)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)力量。推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實(shí)質(zhì)，就是廣泛動(dòng)員社會(huì)力量和資源，在政府的主導(dǎo)和推動(dòng)下，盡快改變農(nóng)村的落后面貌，使之跟上城市發(fā)展的步伐，構(gòu)建一個(gè)“現(xiàn)代城市與現(xiàn)代農(nóng)村和諧相融、歷史文化與現(xiàn)代文明交相輝映的新型城鄉(xiāng)形態(tài)”。發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用，需要不斷推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，明確政府責(zé)任范圍；強(qiáng)化政府平衡社會(huì)利益的功能和作用，形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)解機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制，以維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前，各級(jí)政府應(yīng)在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建立城鄉(xiāng)均衡的基本公共服務(wù)體系等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。
| |
推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化需要破解“三農(nóng)”問(wèn)題 |
加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，是推動(dòng)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素優(yōu)化組合、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的根本舉措，是縮小城鄉(xiāng)差別、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮的根本途徑，也是破解“三農(nóng)”問(wèn)題的根本出路。學(xué)者們普遍認(rèn)為，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須在解決“三農(nóng)”問(wèn)題上取得重大進(jìn)展。
在把農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裆先〉弥卮筮M(jìn)展。有學(xué)者提出，從城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的最終目標(biāo)看，至少一半以上的農(nóng)民需要轉(zhuǎn)化為市民。目前，應(yīng)著重解決好農(nóng)民工的市民化問(wèn)題。農(nóng)民工市民化問(wèn)題不僅僅是戶口問(wèn)題，因?yàn)檗r(nóng)民工市民化不僅是身份的市民化，還要保證其在城市擁有穩(wěn)定的就業(yè)、收入、住房以及解決好其子女教育問(wèn)題，并使其享有與市民無(wú)差別的社會(huì)保障和政治權(quán)利。
在把傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)上取得重大進(jìn)展。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)通過(guò)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，引導(dǎo)土地等資源優(yōu)化配置，防止農(nóng)業(yè)被邊緣化。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不僅要有高品質(zhì)、高效益，而且要能保障13億人的糧食安全，并具備相當(dāng)?shù)膰?guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。還有學(xué)者認(rèn)為，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必須大力發(fā)展面向一般農(nóng)戶特別是貧困農(nóng)戶的農(nóng)村微型金融。應(yīng)大力發(fā)展主要面向中小企業(yè)和農(nóng)村居民的村鎮(zhèn)銀行，創(chuàng)新面向一般農(nóng)戶特別是貧困農(nóng)戶的金融服務(wù)，從根本上破解農(nóng)村普遍存在的金融服務(wù)嚴(yán)重缺乏問(wèn)題。
在把傳統(tǒng)村莊變?yōu)榫哂鞋F(xiàn)代服務(wù)功能的新農(nóng)村上取得重大進(jìn)展。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，必須改善農(nóng)村的公共環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施，逐步使住在農(nóng)村、繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)的人能同樣享受現(xiàn)代文明，但在這一過(guò)程中應(yīng)避免大拆大建。政府應(yīng)承擔(dān)起改善農(nóng)村居住環(huán)境和公共設(shè)施的責(zé)任。讓農(nóng)民自己出錢(qián)建設(shè)公用事業(yè)，既不公平也不合理。還有學(xué)者提出，適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的趨勢(shì)，應(yīng)在鞏固農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”和“新農(nóng)合”成果的同時(shí)，以新農(nóng)保制度為重點(diǎn)，盡快健全和完善農(nóng)村公共服務(wù)體系。“十二五”期間，應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保體系。新農(nóng)保要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，低水平起步，先普及、后提高。
| |
推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化重在深化改革 |
通過(guò)深化改革，為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提供體制保障，是推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化面臨的重要課題。學(xué)者們普遍認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，抓緊在體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得突破。
以保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)為重點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。學(xué)者們認(rèn)為，農(nóng)村土地制度改革應(yīng)著眼于農(nóng)村的長(zhǎng)期穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，依法有序推進(jìn)。有學(xué)者提出，農(nóng)村土地的增值收益應(yīng)當(dāng)主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，切實(shí)保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益；應(yīng)當(dāng)叫停“土地?fù)Q社保”等各種不合理做法，不能硬性要求農(nóng)民以放棄土地權(quán)利為代價(jià)來(lái)獲得城市的基本公共服務(wù)。
以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，推進(jìn)公共財(cái)政體制改革。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，關(guān)鍵在于解決地方政府財(cái)力和事權(quán)不匹配的問(wèn)題；財(cái)政體制改革下一步的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是在明確各級(jí)政府的事權(quán)和相應(yīng)的公共支出責(zé)任基礎(chǔ)上，通過(guò)完善轉(zhuǎn)移支付制度，使地方政府的財(cái)力和事權(quán)相匹配。還有學(xué)者提出，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，不僅要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，還要確保財(cái)政投入資金用于優(yōu)先項(xiàng)目，更重要的是建立項(xiàng)目監(jiān)控體制。比如，審計(jì)署要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，對(duì)縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效果作出評(píng)估。
以加快農(nóng)民工市民化為突破口，推進(jìn)戶籍、土地和公共服務(wù)制度的聯(lián)動(dòng)改革。有學(xué)者提出，應(yīng)以實(shí)行農(nóng)民工就業(yè)落戶政策為突破口，逐步放開(kāi)城鄉(xiāng)二元的戶籍限制；出臺(tái)農(nóng)民工基本公共服務(wù)相關(guān)政策；解決農(nóng)民工基本公共服務(wù)制度的城鄉(xiāng)對(duì)接問(wèn)題。把剝離附加在土地上的社會(huì)保障功能作為基本目標(biāo)，使農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民同等享受基本公共服務(wù)。