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低碳經(jīng)濟(jì)正遭遇現(xiàn)實(shí)政策困境
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2010-09-14 作者：管理學(xué)博士 曹軍新 來源：上海證券報(bào)
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目前，我國企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)等市場推動(dòng)者正面臨著發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)的一系列政策困境。
說起來，自1991年6月以來，我國政府就先后發(fā)起或簽署和通過了《北京宣言》、《聯(lián)合國氣候變化公約》等一系列國際文件；2007年和2008年先后發(fā)布了《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》和《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動(dòng)》，隨后還制定了應(yīng)對氣候變化、發(fā)展清潔能源的政策和法規(guī)，積極推動(dòng)環(huán)保政策出臺(tái)，強(qiáng)化環(huán)境與社會(huì)問題管理。但是，在當(dāng)前的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，真正將環(huán)境和社會(huì)問題納入企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)等市場主體的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略仍是鳳毛麟角，加之市場行為本身的短期性和趨利性，以及宏觀管理在某些方面的缺失，致使真正推行關(guān)注環(huán)境和社會(huì)問題的市場推動(dòng)者，其推行的戰(zhàn)略可持續(xù)性與整個(gè)市場行為的趨利性和浮躁性間發(fā)生沖突，國家實(shí)施可持續(xù)的環(huán)境發(fā)展戰(zhàn)略不可避免地遭遇政策困境。
在現(xiàn)有的管理體制下，因?yàn)槭聶?quán)多財(cái)權(quán)少的不匹配而帶來的巨大財(cái)政壓力，追求GDP增長和招商引資成了地方政府最主要的目標(biāo)和任務(wù)。而地方官員之間還存在類似“錦標(biāo)賽”的、以GDP和招商引資為指標(biāo)的任期晉級規(guī)則，遂造成官員不惜以環(huán)境和社會(huì)持續(xù)發(fā)展為代價(jià)，盲目開發(fā)與經(jīng)營土地、肆意降低外資引資的環(huán)境、土地、稅收和社會(huì)責(zé)任的門檻，而一部分真正以可持續(xù)發(fā)展為戰(zhàn)略目標(biāo)、關(guān)注和履行環(huán)境和社會(huì)責(zé)任的企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)，其經(jīng)營戰(zhàn)略目標(biāo)必然與現(xiàn)有的地方政府官員任期負(fù)責(zé)制目標(biāo)相沖突。如企業(yè)可能被其他與地方目標(biāo)和步調(diào)一致的企業(yè)“擠出”地方市場，這些企業(yè)會(huì)以降低履行環(huán)境和社會(huì)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，迎合和滿足地方要求；金融機(jī)構(gòu)可能被要求降低信貸的環(huán)保、經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，等等。這不能不導(dǎo)致國家包括環(huán)境政策在內(nèi)的宏觀政策在地方執(zhí)行時(shí)的變形和走樣。
從總體上說，我國的環(huán)保政策和信貸政策在不斷深化，但也存在政策調(diào)整的空隙性較大和缺乏連續(xù)性、缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃和真正有效落實(shí)等薄弱環(huán)節(jié)。加之由于中央到地方政策執(zhí)行鏈條過長，執(zhí)行效果不易控制，企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)要真正全面制訂和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略往往無所適從，這又增加了企業(yè)戰(zhàn)略制定和運(yùn)行的不必要成本，在相同壓力下舍棄生態(tài)開發(fā)的企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)就少了許多的成本開支，這造成了一個(gè)不公平的后果。
在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中，一些政府職能部門已轉(zhuǎn)換成了行業(yè)經(jīng)營公司或行業(yè)協(xié)會(huì)，但政府部門管理經(jīng)濟(jì)的方式依然保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的某些思維方式和手段，有些地方的協(xié)會(huì)成了相關(guān)職能部門官員退居二線的“二行政部門”，而那些行業(yè)資源分配、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等資源往往由這些行業(yè)經(jīng)營公司和行業(yè)協(xié)會(huì)掌握，實(shí)際上在行使行政管理職能，這就造成社會(huì)資源的非市場化配置。而行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)往往脫離實(shí)際，難以與國際市場接軌。很顯然，這樣的行業(yè)協(xié)會(huì)不可能有效地履行職責(zé)，反映企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)呼聲。筆者以為，這種局面的形成，除了現(xiàn)行管理體制的原因，還與我國民間缺乏自主結(jié)社的傳統(tǒng)文化有關(guān)，加之經(jīng)過長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“熏陶”，企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)存在過多依賴、相信組織和政府的思維方式，認(rèn)為企業(yè)間、金融機(jī)構(gòu)間只有競爭關(guān)系，難以建立相互信任合作的關(guān)系，因而推動(dòng)行業(yè)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、組建行業(yè)協(xié)會(huì)的意愿性和自主性就要大打折扣。
為了進(jìn)一步改進(jìn)政策，有助于企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等市場推動(dòng)者形成自主發(fā)展可持續(xù)戰(zhàn)略，培育和成為關(guān)注和履行環(huán)境和社會(huì)責(zé)任的普遍的社會(huì)市場力量，筆者在此提出如下建議：
首先，加快對現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會(huì)“去行政化”改革，鼓勵(lì)自發(fā)自主組建本行業(yè)和跨行業(yè)的協(xié)會(huì)，這就要適當(dāng)放開組建社團(tuán)的準(zhǔn)入門檻。企業(yè)等市場主體可以制訂出反映本行業(yè)利益又具有約束力的行業(yè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，包括行業(yè)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等，可以組建接受、落實(shí)“赤道原則”
（由世界主要金融機(jī)構(gòu)根據(jù)國際金融公司和世界銀行的政策和指南建立的,旨在判斷、評估和管理項(xiàng)目融資中的環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)金融行業(yè)基準(zhǔn)）的赤道銀行協(xié)會(huì)、綠色企業(yè)家協(xié)會(huì)等。只要行業(yè)協(xié)會(huì)能真正成為關(guān)注和履行環(huán)境和社會(huì)責(zé)任的市場自發(fā)自主的社會(huì)力量，就能逐漸扭轉(zhuǎn)目前普遍存在的市場行為的短期化傾向和浮躁情緒。
其次，進(jìn)一步改進(jìn)地方官員任期考核目標(biāo)機(jī)制，將環(huán)境和社會(huì)問題作為地方官員任期業(yè)績的重要考核指標(biāo)，并加以細(xì)化、量化。對地方環(huán)保部門實(shí)現(xiàn)中央垂直管理，增強(qiáng)其工作的獨(dú)立性和科學(xué)性。同時(shí)，要進(jìn)一步改進(jìn)中央與地方間財(cái)政金融關(guān)系，使地方事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，盡力減輕地方政府的財(cái)政壓力。這大大有助于企業(yè)安心實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。
再次，盡快建立環(huán)保與其他職能部門持續(xù)的合作機(jī)制。為了克服部門間合作的短期行為和只關(guān)注局部利益的偏向，需要強(qiáng)化“人大”對執(zhí)法情況的監(jiān)督職能，對環(huán)保部門與央行、銀監(jiān)部門間合作情況展開監(jiān)督，檢查環(huán)保政策、綠色信貸政策合作的落實(shí)情況。
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