在燃油稅開征時機和稅率乃至免費范圍莫衷一是之時,公眾及輿論迫切希望最早征收燃油附加費的海南省相關(guān)部門能夠現(xiàn)身說法,費改稅利弊如何,“一腳油門踩到底”的“海南模式”能否推向全國?
“海南模式”問世原因:缺錢修路
海南的燃油附加費改革于1993年開始醞釀,據(jù)海南省交通廳官員介紹,這個備受國人矚目的改革得以推動,最主要的原因是“缺錢修路”。 “要促進社會經(jīng)濟的發(fā)展,交通必須先行,先行則必須有大量的投資。”這位官員說,但當(dāng)時海南財力薄弱,年財政收入僅十幾億元,“東有一條65.3公里長的路段建了5年多。” 海南也想學(xué)習(xí)廣東的經(jīng)驗,搞收費公路。東線高速海口-黃竹65公里曾經(jīng)試行收費了幾個月,但事實證明這根本無法收回投資,“因為車流量太少了!” 據(jù)當(dāng)時測算,東線高速車流量日平均僅三四千車次,“按照這個流量建收費公路,還利息都還不起。” 同時,由于收費名目多以及實行征費的工作單位多,公路上亂設(shè)卡、亂收費、亂罰款現(xiàn)象較為嚴重,老百姓對此十分不滿,改革公路規(guī)費征收管理體制勢在必行。 1993年,省政府頒布了《海南經(jīng)濟特區(qū)機動車輛燃油附加費征收管理辦法》,實行公路規(guī)費征收模式改革,從1994年1月1日起,將原來的公路養(yǎng)路費、過路費、過橋費和公路運輸管理費“四費合一”,統(tǒng)一收取為燃油附加費。 海南成為全國唯一沒有公路收費站卡的省份,車輛在全省范圍內(nèi)暢通無阻,實現(xiàn)了“一腳油門踩到底”在全國產(chǎn)生了深遠的影響。
“海南模式”增加規(guī)費收入減少行政成本
實施燃油附加費,公眾最直觀的印象是“一腳油門踩到底”。事實上,此舉不僅改變了公路規(guī)費征收制度,也改變了海南省公路交通行業(yè)的利益分配格局。 首先它實現(xiàn)了交通規(guī)費收入的快速增加,為公路建設(shè)籌措到了資本金。據(jù)海南省交通規(guī)費征稽局官員介紹,1993年,全省的公路規(guī)費收入為2.21億元,1994年就達到了4.17億元,將近翻一番,2007年,全省交通規(guī)費收入為12.21億元,是1993年公路規(guī)費收入的5倍多,1994年至2008年上半年交通規(guī)費累計征收103.86億元。 15年間,海南先后建成了環(huán)島高速公路、海文高速公路、海榆中線改造、農(nóng)村公路改擴建等重大公路基礎(chǔ)設(shè)施,形成了以高速公路為主動脈的海南公路網(wǎng)絡(luò)。 其次,這種改革還大大降低了交通規(guī)費的征管成本。實施燃油附加費之后,海南撤銷了省公路局和其他交通規(guī)費的征收和稽查部門,在此基礎(chǔ)上成立了省交通規(guī)費征稽局,統(tǒng)一負責(zé)全省燃油附加費及其他交通規(guī)費的征收和稽查。這些舉措顯著減少了交通規(guī)費的征稽的人員和管理開支。目前海南省征管機構(gòu)共有563人,僅辦公成本一項,就比改革前減少了3/4,并且相對于所征收的燃油附加費金額而言,征收成本在全國是最低的。 交通主管部門和海南各界人士均認為,燃油附加費的實施還有一大好處就是促進了當(dāng)?shù)厝罕姽?jié)能減排觀念的養(yǎng)成。當(dāng)?shù)睾芏嗳罕娫谫I車時,汽車是否省油是第一考量因素。
“海南經(jīng)驗”并非盡善盡美
除了以上優(yōu)點之外,海南的燃油附加費改革并不徹底,并且隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,它也暴露出不少弊端。 影響最大的是,《條例》實行“四費合一”和燃油附加費征收體制,客觀上形成了公路建設(shè)投融資主體單一化,使政府債務(wù)負擔(dān)過重。1998年以來,沒有一個投資者進入海南省進行公路建設(shè),海南的公路建設(shè)資金,以及對承建企業(yè)的投資補償,都是省政府以燃油附加費為質(zhì)押。 投融資主體單一化,債務(wù)負擔(dān)重,新修道路資金不足……,這已經(jīng)成為困擾海南公路進一步建設(shè)的絆腳石。今年7月,在海南省的一次理論研討會上,省交通廳提交的一份報告《進一步解放思想,繼承和弘揚“一腳油門踩到底”的改革精神,積極探索,破解無錢修路的難題》,提出要大膽探索打破現(xiàn)行的單一路橋建設(shè)投資體制,改變投融資主體單一化的局面,首先就意味著海南將會出現(xiàn)新的路橋收費站。這一探討性的課題在海南引起軒然大波。 交通廳的報告稱,截至2007年底,全省公路負債為112億元,按當(dāng)前5年中長期基準利率7.20%(2008年10月30日人民銀行公布的5年期以上貸款利率)計算,每年要償還利息達8.064億元。僅以2008年為例,全省公路規(guī)費收入預(yù)計可達13.14億元,安排各項必需支出的養(yǎng)護等費用后,僅還貸一項尚有1億多元的缺口。在停止新建一切公路項目建設(shè),并不再新增貸款的情況下,海南省需到2023年才能還清債務(wù)。 實踐證明:路橋建設(shè)投資體制單一已制約了海南交通發(fā)展,特別是路橋建設(shè)發(fā)展。為了突破這一障礙,海南省從多方面進行了探討,拿出多種方案,包括調(diào)高燃油附加費增收比例的問題。“目前這兩方面的討論都暫時擱置下來,”海南交通局官員說。
取消路橋收費需要一個過程
“近年來,我國高速公路發(fā)展迅速,令很多發(fā)達國家驚嘆不已,能達到這樣的發(fā)展速度,很大一個原因是引進了社會資金。”接受記者采訪的海南交通局官員說。 如果國家取消了過路費過橋費,首先必須償付前些年公路建設(shè)方面的所有社會投入,這將是一筆巨額支出。 “海南的模式是在當(dāng)時特殊情況下實施的,總的來說很成功,有好的經(jīng)驗,但是不能照搬,國家的方案和海南的不可能相同。”這位官員認為,出臺全國范圍的燃油稅方案,肯定得考慮方方面面的利益,“他們站得更高,看得更遠”。從長遠來看,隨著人們對道路通暢要求的提高,路橋收費肯定是會逐漸淡出人們的生活的,但這肯定需要一個長期的過程。
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