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作為政府宏觀調(diào)控的重要手段，如何使財(cái)政預(yù)算更具前瞻性和連續(xù)性是各級(jí)政府面臨的共同問題。陜西省不久前編制出全國第一個(gè)省級(jí)五年中期“民生預(yù)算”，計(jì)劃投入1118億元用于八大民生工程的40個(gè)項(xiàng)目，逐年納入當(dāng)年預(yù)算。有關(guān)人士稱，這個(gè)財(cái)政預(yù)算編報(bào)制度的創(chuàng)新，形成了財(cái)政中期預(yù)算的雛形，為地方編制中長期預(yù)算做了有益的探索。
陜西編制首個(gè)省級(jí)民生中期預(yù)算
在剛剛召開的陜西省地方“兩會(huì)”上，代表、委員們發(fā)現(xiàn)了一個(gè)明顯新變化：陜西省政府沒有宣布將為老百姓辦幾件“實(shí)事、好事”，而是推出了《陜西省2008—2012年“民生八大工程”預(yù)算報(bào)告》，將民生問題納入了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌解決，從財(cái)政體制上解決了對(duì)民生問題持續(xù)投入的難題。
陜西省財(cái)政廳廳長劉維隆介紹，這個(gè)民生預(yù)算的出臺(tái)緣于省長袁純清的一次調(diào)研。作為西部欠發(fā)達(dá)省份，陜西社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展長期滯后。過去省、市政府在每年年初都要宣布為老百姓辦幾件“實(shí)事”，盡管社會(huì)反響良好，但這種辦實(shí)事的方法不少是根據(jù)機(jī)動(dòng)財(cái)力多少?zèng)Q定的，甚至不用通過人大批準(zhǔn)，決策者帶有一定隨意性，不符合預(yù)算管理和依法行政的原則。
為改變這一現(xiàn)狀，陜西省2007年6月組織了23個(gè)省級(jí)相關(guān)部門聯(lián)合開展民生問題調(diào)研，規(guī)劃全省民生事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)、方向和重點(diǎn)，提出了未來五年全面改善民生狀況，重點(diǎn)實(shí)施教育、就業(yè)和再就業(yè)、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性文化體育設(shè)施建設(shè)和社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)等“民生八大工程”的40個(gè)項(xiàng)目。
省財(cái)政廳副廳長上官吉慶介紹，“民生八大工程”的40個(gè)項(xiàng)目確定后，省財(cái)政廳圍繞這些項(xiàng)目在資金需求、財(cái)力保障方面進(jìn)行了認(rèn)真測(cè)算和深入分析，編擬了《陜西省2008—2012年“民生八大工程”預(yù)算報(bào)告》。這個(gè)預(yù)算是全省民生發(fā)展的一個(gè)五年中期預(yù)算，也是我國第一個(gè)省級(jí)“民生預(yù)算”，它所提供的數(shù)據(jù)將會(huì)分解納入每一個(gè)年度的政府預(yù)算。
中期預(yù)算是對(duì)年度預(yù)算的有益補(bǔ)充
據(jù)劉維隆介紹，盡管陜西編制的這個(gè)中期民生預(yù)算只是一個(gè)工作性、基礎(chǔ)性的預(yù)算，但它所提供的民生數(shù)據(jù)將會(huì)分解納入五年中每一個(gè)年度的政府預(yù)算，在提請(qǐng)省人大審議通過后就具有法定性和實(shí)效性。“與年度財(cái)政預(yù)算相比，中期預(yù)算更具前瞻性和連續(xù)性。”劉維隆這樣評(píng)價(jià)。
我國財(cái)政預(yù)算主要是年度財(cái)政預(yù)算，通過預(yù)算列出本年度的財(cái)政支出。但這種預(yù)算帶來的現(xiàn)實(shí)問題是，預(yù)算編制缺乏前瞻性。上官吉慶舉例說，政府投入的許多項(xiàng)目不是一年能夠完成的，像教育、衛(wèi)生等諸多事關(guān)社會(huì)民生的投入，它們都是延續(xù)多個(gè)年度的持續(xù)投入，必須有一個(gè)相對(duì)長遠(yuǎn)的投放預(yù)算規(guī)劃，年度財(cái)政預(yù)算只是在既定的收支之間安排資金，很難從連續(xù)性和中長期預(yù)測(cè)的角度考慮某一領(lǐng)域或項(xiàng)目的投入，而中期預(yù)算有效化解了這一難題，避免了財(cái)政投入臨時(shí)性、短期性局面的出現(xiàn)。
中期預(yù)算還能夠減輕當(dāng)前我國財(cái)政預(yù)算年度設(shè)計(jì)上的不利影響。我國憲法規(guī)定，中央和地方政府預(yù)算草案必須經(jīng)人民代表大會(huì)審議通過才具有法律效力，但我們實(shí)行的歷年制預(yù)算年度，時(shí)間跨度為每年的1月1日至同年12月31日，而每年的各級(jí)人民代表大會(huì)一般在2至3月份召開，這一矛盾造成預(yù)算獲得批準(zhǔn)并開始執(zhí)行的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于預(yù)算的編制，這意味著一年中有近1/4的時(shí)間執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟念A(yù)算，給預(yù)算執(zhí)行帶來諸多問題。
陜西省財(cái)政廳預(yù)算處處長夏曉中介紹，不少國家和地區(qū)在編制年度財(cái)政預(yù)算的同時(shí)，還要編制中期財(cái)政預(yù)算，并且這個(gè)中期預(yù)算處于不斷修訂之中，根據(jù)每年預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況調(diào)整中期預(yù)算。
這種中期預(yù)算的好處：一是能夠把預(yù)算中安排的項(xiàng)目與政府的中、長期計(jì)劃相結(jié)合，有利于政府活動(dòng)的開展，使財(cái)權(quán)與事權(quán)結(jié)合得更緊密；二是使政府在選擇和安排項(xiàng)目時(shí)，分清主次，便于安排財(cái)政支出順序；三是對(duì)許多跨年度的項(xiàng)目，按項(xiàng)目安排預(yù)算，可以根據(jù)預(yù)測(cè)期內(nèi)的發(fā)展變化情況，及時(shí)對(duì)目標(biāo)、計(jì)劃和預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。
從制度上讓政府“錢袋子”向民生傾斜
夏曉中認(rèn)為，陜西編制的第一個(gè)省級(jí)民生中期預(yù)算，其重要意義除了在預(yù)算制度上的創(chuàng)新外，最主要的還是從財(cái)政體制上解決了對(duì)民生問題持續(xù)投入的難題，從制度層面上探索了如何保障公共財(cái)政向民生傾斜。
近年來，我國稅收收入迅猛增長。從2003年突破兩萬億元、2005年突破三萬億元、2006年逼近四萬億元，猛增到去年突破五萬億元。面對(duì)如此巨額財(cái)政收入，各級(jí)政府該怎么花錢？如何管好這鼓鼓的“錢袋子”？許多有識(shí)之士認(rèn)為，應(yīng)利用當(dāng)前國家財(cái)政收入大幅度增長的有利時(shí)機(jī)，積極解決歷史欠賬，重點(diǎn)解決民生問題，實(shí)現(xiàn)“財(cái)為民用”的公共財(cái)政基本要求。
實(shí)際上，由于財(cái)政預(yù)算機(jī)制、支出管理機(jī)制上的不足，沒有從制度上保障財(cái)政支出向民生傾斜，許多地區(qū)的民生欠賬仍很嚴(yán)重。1994年實(shí)施分稅制財(cái)政體制以來，我國每年財(cái)政收支增長速度在18%左右，接近經(jīng)濟(jì)增速的兩倍，但一些地方政府利用目前《預(yù)算法》“年度平衡”規(guī)則的漏洞，有多少當(dāng)年收入就安排多少當(dāng)年支出，根本沒有“飽帶干糧”意識(shí)，而且財(cái)政支出隨意性很大，更樂意向政績(jī)工程、面子工程投入，而對(duì)政績(jī)效果不明顯的民生投入動(dòng)力不足。
解決這些問題，必須從制度層面上下工夫，一方面要對(duì)財(cái)政支出的絕對(duì)規(guī)模、相對(duì)規(guī)模和增量規(guī)模有一定的指標(biāo)控制，另一方面應(yīng)該編制中長期預(yù)算框架，將預(yù)算的年度基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向中期基礎(chǔ)，引入在發(fā)達(dá)國家成熟的規(guī)劃預(yù)算技術(shù)，確保對(duì)支出的領(lǐng)域進(jìn)行追蹤監(jiān)督。
上官吉慶說，陜西編制民生中期預(yù)算后，財(cái)政對(duì)民生的投入得到了大幅度提高，今后五年，全省用于民生事業(yè)的投入為人均3022元，其中財(cái)政投入達(dá)人均2242元，是前五年人均投入的2.6倍。今年是實(shí)施“民生八大工程”的第一年，也是各級(jí)投入民生支出增加最多、支出安排壓力最大的一年，當(dāng)年財(cái)政投入將有141億多元，比去年增加34億多元。 |