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2008年初，從地方到中央，“公務(wù)卡”成為各級(jí)政府官員口中的熱門話題。
在各地陸續(xù)召開的地方兩會(huì)上，都傳遞出將要擴(kuò)大公務(wù)卡在地方推廣力度的信息。上海市市長(zhǎng)韓正在政府工作報(bào)告中更是明確提出，上海將全面實(shí)行公務(wù)卡制度，推進(jìn)“陽(yáng)光財(cái)政”。
1月30日，中紀(jì)委、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合部署全國(guó)公務(wù)卡改革試點(diǎn)工作，要求160多家中央預(yù)算部門和全部省級(jí)預(yù)算單位2008年全面啟動(dòng)公務(wù)卡試點(diǎn)，明確到2010年，公務(wù)卡制度將覆蓋我國(guó)從中央到縣級(jí)的全部預(yù)算單位。
將具有“雁過(guò)留聲、消費(fèi)留痕”特點(diǎn)的公務(wù)卡引入公務(wù)支出領(lǐng)域，是我國(guó)財(cái)政預(yù)算制度的一大突破。這項(xiàng)旨在防堵公款消費(fèi)漏洞、預(yù)防腐敗行為的制度安排，在實(shí)踐中又如何能真正成為一道反腐長(zhǎng)城呢？
公務(wù)卡改革的上海實(shí)踐
去年年底，一條公布在“中國(guó)上海”門戶網(wǎng)站上的消息格外引人注目，上面刊載的是《上海市深化推行公務(wù)卡制度改革方案》，詳細(xì)羅列了上海推行公務(wù)卡的時(shí)間表和實(shí)施細(xì)則。
2002年，我國(guó)第一張公務(wù)卡就是在上海誕生的；六年后，上海終于決心將這項(xiàng)制度在全市推廣。從2008年起，上海將在全市財(cái)政預(yù)算撥付的黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位中全面推行公務(wù)卡制度，辦公用品、差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、招待費(fèi)等原使用現(xiàn)金結(jié)算的公務(wù)消費(fèi)，原則上必須使用公務(wù)卡結(jié)算，以推進(jìn)上海“陽(yáng)光財(cái)政”體制的形成。
根據(jù)《上海市深化推行公務(wù)卡制度改革方案》，上海的公務(wù)卡由各單位為工作人員統(tǒng)一辦理，公務(wù)卡卡種為個(gè)人貸記卡，最高信用額度控制在兩萬(wàn)元至五萬(wàn)元。各單位可以自行選定發(fā)行貸記卡的金融機(jī)構(gòu)作為簽約單位，定期簽訂公務(wù)卡合作協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)；而上海市級(jí)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位公務(wù)卡原則上將使用銀聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)卡。
實(shí)行公務(wù)卡制度后，上海各單位財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)中原使用現(xiàn)金結(jié)算的公務(wù)支出，包括辦公用品、差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)和五萬(wàn)元以下的零星購(gòu)買支出等，原則上都應(yīng)當(dāng)使用公務(wù)卡結(jié)算，各單位在進(jìn)行公務(wù)支出消費(fèi)時(shí)，也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇具備受理銀行卡能力的商戶。
公務(wù)卡的報(bào)銷流程與過(guò)去也將有所不同：使用公務(wù)卡進(jìn)行公務(wù)支出后，報(bào)銷人不僅要提供發(fā)票等報(bào)銷憑證，還要同時(shí)上交銀行卡簽購(gòu)單等銀行卡付款單據(jù)，按照原財(cái)務(wù)報(bào)銷程序?qū)徟c供應(yīng)商、銀行信息核對(duì)無(wú)誤后辦理報(bào)銷，財(cái)務(wù)人員則必須將發(fā)票和銀行卡簽購(gòu)單等報(bào)銷單證作為原始憑證一并登記入賬。
公務(wù)卡制度的反腐路徑
在上海一家公務(wù)卡試點(diǎn)單位工作的公務(wù)員李凌，這樣描述使用公務(wù)卡前后出差報(bào)銷的區(qū)別：過(guò)去在外基本使用現(xiàn)金或個(gè)人銀行卡消費(fèi)，回來(lái)后只要將車票、住宿費(fèi)和能夠報(bào)銷的餐飲費(fèi)發(fā)票訂在一起，填好報(bào)銷審核單交領(lǐng)導(dǎo)簽字后就能到財(cái)務(wù)處報(bào)銷，領(lǐng)到的是現(xiàn)金；現(xiàn)在從訂票開始，能夠刷卡的就要盡量使用公務(wù)卡，報(bào)銷時(shí)不僅要提供消費(fèi)發(fā)票，還要將公務(wù)卡簽購(gòu)單一同上交，經(jīng)財(cái)務(wù)審核無(wú)誤后，單位會(huì)將公務(wù)消費(fèi)金額直接打到自己的公務(wù)卡賬上，全程都接觸不到現(xiàn)金。
減少公務(wù)消費(fèi)中的現(xiàn)金支付比例，堵塞腐敗漏洞，是我國(guó)推行公務(wù)卡使用的一大原因。目前在公務(wù)消費(fèi)中，我國(guó)有些部門的現(xiàn)金支出仍占其部門預(yù)算的30%左右，預(yù)算單位大量提取和使用現(xiàn)金，不僅給預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理和公務(wù)人員使用帶來(lái)極大不便，而且由于許多單位對(duì)于公款吃喝等消費(fèi)支出沒有具體數(shù)額規(guī)定，給公務(wù)消費(fèi)留下很大漏洞，使用虛假發(fā)票報(bào)銷或虛開報(bào)銷發(fā)票等現(xiàn)象屢屢發(fā)生。一些單位甚至通過(guò)各種方式套取現(xiàn)金，設(shè)置賬外賬，以規(guī)避監(jiān)管。
而在使用公務(wù)卡后，除了能讓公務(wù)員本人和單位更加便捷地辦理支付結(jié)算業(yè)務(wù)外，也為監(jiān)督公款消費(fèi)提供了一張電子監(jiān)控網(wǎng)。財(cái)務(wù)人員在系統(tǒng)中看到公務(wù)卡的消費(fèi)記錄后，就能將不符合報(bào)銷的消費(fèi)項(xiàng)目剔除，對(duì)符合報(bào)銷范圍的及時(shí)與發(fā)卡行結(jié)算；而對(duì)于個(gè)人消費(fèi)項(xiàng)目，則將由使用者個(gè)人承擔(dān)還款。這就使公款的用途更加透明，也便于額度控制，能在一定程度上杜絕公務(wù)消費(fèi)中的一些腐敗行為。
上海國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院財(cái)稅學(xué)專家顏延說(shuō)，推行公務(wù)卡制度雖然只是公務(wù)消費(fèi)結(jié)算方式的改革，但對(duì)于推行“陽(yáng)光財(cái)政”卻有著積極作用。過(guò)去的公務(wù)消費(fèi)結(jié)算雙方只有付款人和收款人，而使用公務(wù)卡后相當(dāng)于增加了一個(gè)“獨(dú)立第三方”，通過(guò)電子信息可以記錄公務(wù)卡的交易軌跡，便于財(cái)政部門的監(jiān)督和審計(jì)部門的監(jiān)管。
公務(wù)卡反腐的現(xiàn)實(shí)瓶頸
盡管經(jīng)由公務(wù)卡進(jìn)行的每一筆公務(wù)消費(fèi)都可以做到“有據(jù)可查”，但公務(wù)卡說(shuō)到底仍然只是一項(xiàng)電子信息技術(shù)，整個(gè)使用過(guò)程都是在人的主觀意志下完成的，“技術(shù)反腐”的防線依然能被一些不法分子所攻破。就當(dāng)前情況來(lái)看，要讓公務(wù)卡徹底發(fā)揮作用，至少還有三道瓶頸需要突破。
首先，必須加快銀行卡受理市場(chǎng)建設(shè)，提高這些領(lǐng)域和地方的特約商戶普及率，加大POS機(jī)具的布放力度。根據(jù)中國(guó)銀聯(lián)的統(tǒng)計(jì)，截至去年底我國(guó)境內(nèi)銀行卡受理商戶74萬(wàn)戶、POS機(jī)超過(guò)118萬(wàn)臺(tái)，初步形成規(guī)模化的銀行卡受理網(wǎng)絡(luò)。但是我們應(yīng)當(dāng)看到，許多中小城市、中小商戶至今仍是銀行卡網(wǎng)絡(luò)中的盲點(diǎn)，只要這些地區(qū)和商戶不普及使用銀行卡，本身限額就不是很高的公務(wù)卡使用起來(lái)就會(huì)受到極大的限制，甚至在一些單位成為“沉睡卡”。
其次，公務(wù)卡可以有效地杜絕“湊票報(bào)銷”，但對(duì)虛開報(bào)銷發(fā)票等現(xiàn)象，公務(wù)卡同樣缺乏有效的監(jiān)督手段。舉例來(lái)說(shuō)，公務(wù)員在公款消費(fèi)后，同樣可以要求經(jīng)營(yíng)者為其開具超過(guò)實(shí)際消費(fèi)額的發(fā)票，并在用公務(wù)卡進(jìn)行支付后要求對(duì)方將差額部分支付給他。公務(wù)卡刷卡屬于準(zhǔn)現(xiàn)金交易，只需經(jīng)營(yíng)者的簡(jiǎn)單“配合”，仍然有空子可鉆。這就需要財(cái)政與工商、稅務(wù)部門攜手，加大打擊“虛開發(fā)票”的力度。
最后，即使公務(wù)卡得到了100%的充分利用，一個(gè)預(yù)算單位所有的公務(wù)消費(fèi)都通過(guò)公務(wù)卡來(lái)進(jìn)行，也并不意味著這個(gè)單位所有的公共資金都得到了監(jiān)管。問(wèn)題的關(guān)鍵在于“預(yù)算外資金”，按照目前的財(cái)稅體制，政府財(cái)務(wù)除了預(yù)算內(nèi)部分，還有非稅收入，包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府基金、罰沒收入、土地出讓金等稅收以外的政府收入；預(yù)算外資金在許多地方和部門已經(jīng)成為“小金庫(kù)”，上級(jí)單位的監(jiān)管幾乎失控。如果公務(wù)卡不能推行到預(yù)算外資金的使用，無(wú)疑只能起到部分反腐的效用。
上海國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院財(cái)稅學(xué)專家顏延等專家指出，公務(wù)卡只是我國(guó)改進(jìn)財(cái)政管理體制、推行“陽(yáng)光財(cái)政”其中的一個(gè)手段，絕非抑制職務(wù)腐敗的“萬(wàn)能卡”。要防范公務(wù)消費(fèi)浪費(fèi)和腐敗，還有賴于將公務(wù)消費(fèi)信息更多置于公眾監(jiān)督之下，讓權(quán)力真正在“陽(yáng)光下”運(yùn)行。 |