|
 |
|
2007年，上海市教委將改善農(nóng)民工子女學(xué)校辦學(xué)條件列入年度重點(diǎn)工作。11月13日，上海浦東新區(qū)大別山小學(xué)農(nóng)民工的孩子們?cè)谟⒄Z(yǔ)課上朗讀單詞。新華社記者:鄭悅
攝 |
 |
|
寧夏農(nóng)民告別危窯遷新居。圖為寧夏固原市彭陽(yáng)縣古城鎮(zhèn)海口村危窯危房改造工程中新建成的磚瓦房。新華社記者:王鵬
攝 | 編者按：十七大報(bào)告中提出，要加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。報(bào)告還提出“抓緊制定行政管理體制改革總體方案。”
有關(guān)行政管理專(zhuān)家指出，黨代會(huì)報(bào)告中首次提出實(shí)行大部門(mén)體制的改革方向，是非常值得重視的方向性要求。大部門(mén)體制是一種“大職能、寬領(lǐng)域”的政府事務(wù)綜合管理體制，它將統(tǒng)購(gòu)整合職能和管轄范圍相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的政府部門(mén)，消除機(jī)構(gòu)重疊、政出多門(mén)的弊端。日前，本報(bào)記者為此進(jìn)行了深入采訪(fǎng)，了解到，目前中央和地方已經(jīng)開(kāi)始探索“歸口管理”模式，而大部門(mén)體制概念的提出，預(yù)示著我國(guó)將進(jìn)一步在政府機(jī)構(gòu)改革上采取行動(dòng)。
亟待改革機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)的體制
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)分別在1982年、1988年、1993年、1998年和2003年進(jìn)行了五次大的政府機(jī)構(gòu)改革，目前國(guó)務(wù)院組成部門(mén)已調(diào)整為28個(gè)。那為何還要進(jìn)行新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革呢？
國(guó)家發(fā)改委專(zhuān)家常修澤說(shuō)：“對(duì)現(xiàn)行政府部門(mén)體制進(jìn)行‘手術(shù)’，體現(xiàn)了中央建立強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)的服務(wù)型政府、革除舊有行政管理體制痼疾的決心。更重要的是，它是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的客觀(guān)需要。”
雖然歷經(jīng)數(shù)次改革，但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速變革和新的發(fā)展需要，中國(guó)的行政管理體制仍然顯得滯后，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行仍然帶有明顯的“直接經(jīng)濟(jì)干預(yù)型”印痕。其具體特征是職能交叉多，過(guò)多地涉足微觀(guān)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，淡化了政府的公共服務(wù)和宏觀(guān)管理職能。
2005年發(fā)生在吉林省的化工裝置爆炸并引發(fā)松花江水污染事件未能及時(shí)得到有效控制，集中反映了水利、環(huán)保等多個(gè)相關(guān)部門(mén)間缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)性的缺陷。而現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜程度，使單個(gè)部門(mén)憑一己之力解決矛盾問(wèn)題的難度不斷加大。
為了解決上述問(wèn)題，各級(jí)政府不得不通過(guò)大量的協(xié)調(diào)會(huì)、聯(lián)席會(huì)議來(lái)統(tǒng)一各部門(mén)立場(chǎng)，各級(jí)官員則忙于參加此類(lèi)會(huì)議，反而無(wú)暇顧及自己的本職工作，行政效率大大降低。上海一地方領(lǐng)導(dǎo)舉例說(shuō)，為拆除區(qū)域內(nèi)一違章搭建，需要調(diào)動(dòng)10多個(gè)“條塊部門(mén)”共同協(xié)商，開(kāi)了2小時(shí)的會(huì)，拆除只花了5分鐘。
政府職能交叉、機(jī)構(gòu)重疊還直接增加了行政成本。由于政企、政資、政事、政府與市場(chǎng)中介組織的關(guān)系沒(méi)有分開(kāi)或分開(kāi)不徹底，許多應(yīng)該由市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)來(lái)解決的問(wèn)題，仍由政府包攬，而許多事項(xiàng)都需要財(cái)政支持，這樣就導(dǎo)致行政成本居高不下。
國(guó)家行政學(xué)院唐鐵漢的研究顯示，1978年國(guó)家財(cái)政的行政管理費(fèi)為52.9億元，僅占政府財(cái)政支出的4.71%，占GDP的1.45%；而2005年國(guó)家財(cái)政的行政管理費(fèi)為6512.34億元，占政府財(cái)政支出的19.19%，占GDP的3.56%。如果加上預(yù)算外行政事業(yè)費(fèi)支出，我國(guó)的行政事業(yè)費(fèi)用支出則將更高。
職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制正在萌芽
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所副所長(zhǎng)房寧說(shuō)：“舊有體制的弊端是顯而易見(jiàn)的，把密切相關(guān)的職責(zé)集中在一個(gè)大的部門(mén)統(tǒng)一行使的改革勢(shì)在必行。”有關(guān)方面正在積極研究的大部門(mén)體制，被認(rèn)為可以化解政府中存在的機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)的矛盾以及權(quán)限沖突，有助減少和規(guī)范行政審批，簡(jiǎn)化公務(wù)手續(xù)和環(huán)節(jié)，提高政策執(zhí)行效能。
大部門(mén)體制是一種“大職能、寬領(lǐng)域”的政府事務(wù)綜合管理體制，統(tǒng)購(gòu)整合職能和管轄范圍相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的政府部門(mén)，在此基礎(chǔ)上組建一個(gè)更大部門(mén)的管理體制，其管轄范圍較寬，側(cè)重于橫向的宏觀(guān)管理。
有關(guān)行政專(zhuān)家認(rèn)為，大部門(mén)體制能夠有效避免職能交叉，提高行政效率，便于內(nèi)部協(xié)調(diào)，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的統(tǒng)籌安排能力；同時(shí)，也有利于部長(zhǎng)承擔(dān)政治責(zé)任與行政責(zé)任，有利于責(zé)任政府的建設(shè)。常修澤指出，建立統(tǒng)一管理的大部門(mén)，將更加有助于促進(jìn)資源配置的優(yōu)化，盡早形成更加合理的格局。
大部門(mén)體制改革的萌芽，其實(shí)已在一些地方開(kāi)始。以四川省成都市為例，以打破城鄉(xiāng)分割的二元管理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，近年來(lái)成都開(kāi)展了多項(xiàng)把密切相關(guān)的職責(zé)集中在一個(gè)大的部門(mén)統(tǒng)一行使的改革——撤銷(xiāo)農(nóng)牧局，將原市委農(nóng)工辦和市農(nóng)牧局的農(nóng)村工作職能進(jìn)行整合，組建市農(nóng)業(yè)委員會(huì)，其后又將市農(nóng)機(jī)局并入；整合市水利局、市政公用局、市容環(huán)境管理局和府南河管理辦公室的有關(guān)職能，成立市水務(wù)局，統(tǒng)一管理全市水資源、農(nóng)村水利、水土保持、水產(chǎn)漁政；撤銷(xiāo)主管城鄉(xiāng)公路運(yùn)輸?shù)氖薪煌ň趾椭鞴苁袇^(qū)公交系統(tǒng)的市政公用局，組建市交通委員會(huì)，統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)運(yùn)輸與公共交通。
機(jī)構(gòu)變革很快取得實(shí)效。過(guò)去成都在水環(huán)境綜合治理方面投了不少錢(qián)，但并未從根本上解決全市在水資源保護(hù)、水污染治理和防汛保安的問(wèn)題，其根本原因是城鄉(xiāng)分割，多“龍”管水，政出多門(mén)。水源地不管供水，供水不管排水，排水不管治污，治污不管回用。而在水務(wù)局成立后，全市城鄉(xiāng)全流域?qū)嵭小耙积堉嗡保瑓^(qū)域內(nèi)42條中小河流全部納入治理范圍，水環(huán)境監(jiān)測(cè)控制水平大為提高。
管制走向服務(wù)，政府架構(gòu)更符現(xiàn)代要求
目前，我國(guó)正處于一個(gè)新的轉(zhuǎn)型期，大部門(mén)體制的構(gòu)想，將開(kāi)創(chuàng)中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)新時(shí)代，政府架構(gòu)將更加符合現(xiàn)代社會(huì)的需要。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的整體趨勢(shì)是，橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合愈加密切，政府必須跳出“微觀(guān)”領(lǐng)域，提高宏觀(guān)把握和協(xié)調(diào)的能力。大部門(mén)體制的提出從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，基于多年的實(shí)踐積累，我黨已經(jīng)從更深的層次上認(rèn)識(shí)到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律。
而中央編譯局副局長(zhǎng)、比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心主任俞可平則認(rèn)為，政府管理體制改革的總趨勢(shì)是，逐漸從管制走向服務(wù)，從人治走向法治，從集權(quán)走向分權(quán)。
大部門(mén)體制是發(fā)達(dá)國(guó)家在政府運(yùn)行管理過(guò)程中的通行做法。“廣泛吸收世界先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了黨在提高執(zhí)政能力上的開(kāi)闊胸懷。”常修澤說(shuō)。在最近受命向中央提交的一份研究報(bào)告中，常修澤對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛采用的“ESH”機(jī)制(“環(huán)境、安全、健康”機(jī)制)做了詳細(xì)介紹。發(fā)達(dá)國(guó)家政府應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新挑戰(zhàn)所提出的新的協(xié)調(diào)發(fā)展的思路，體現(xiàn)了政府的高度責(zé)任意識(shí)，值得中國(guó)政府借鑒。
他說(shuō)：“盡管社會(huì)制度和國(guó)情不同，但是先進(jìn)的行政管理理念是可以共享的。”盡管一些分析人士擔(dān)心由于大部門(mén)體制會(huì)直接影響現(xiàn)有某些部門(mén)的利益，新一輪政府機(jī)構(gòu)改革可能會(huì)遇到阻力。但常修澤認(rèn)為，鑒于執(zhí)政黨的決心和民眾的支持，“十七大后中國(guó)將掀起新一輪政府管理體制的改革浪潮”。
背景鏈接:探索有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制
黨的十七大報(bào)告關(guān)于探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制的重要論述，是針對(duì)我國(guó)行政管理體制方面存在的機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多、職責(zé)分工過(guò)細(xì)、協(xié)調(diào)配合不力的實(shí)際問(wèn)題，提出的一項(xiàng)帶有探索性、創(chuàng)造性的改革舉措。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年進(jìn)行了五次機(jī)構(gòu)改革，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉弥匾M(jìn)展。但是我們同時(shí)也必須看到，面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的新形勢(shì)新任務(wù)，特別是與深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等一系列重大戰(zhàn)略思想的基本要求相比，政府機(jī)構(gòu)和政府職能仍然存在著諸多不相適應(yīng)的方面。主要表現(xiàn)在：
一是政府職能轉(zhuǎn)變還沒(méi)有完全到位，政府仍然管了一些不該管、管不好、管不了的事，直接干預(yù)微觀(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)象還比較多，行政許可事項(xiàng)仍然較多，而有些該由政府管的事卻沒(méi)有管到位，特別是社會(huì)管理和公共服務(wù)方面還比較薄弱。二是部門(mén)職能交叉仍不同程度地存在，部門(mén)職能分工權(quán)責(zé)脫節(jié)問(wèn)題比較突出，權(quán)責(zé)配置不合理，有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)、權(quán)責(zé)不匹配，過(guò)于集中與過(guò)于分散并存。三是決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能配置不夠科學(xué)，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置仍需要進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化。
解決上述問(wèn)題，需要綜合采取多種改革措施，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，健全政府職能體系，加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，精簡(jiǎn)和規(guī)范各類(lèi)機(jī)構(gòu)，規(guī)范垂直管理部門(mén)與地方政府的關(guān)系，減少行政層次，降低行政成本。 |