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2007年2月，湖南省財政廳的《湖南省動物防疫體系建設(shè)財政績效評價報告》已經(jīng)進(jìn)入最后整理總結(jié)階段，這份即將出爐的績效評價報告引起了湖南各界的廣泛關(guān)注。
“現(xiàn)在財政支出存在‘重分配、輕監(jiān)管、不問效’的現(xiàn)象，有些錢撥出去就不了了之。國家的錢如何使用，究竟投到哪里好，怎樣避免浪費？作為主管部門，對這些問題我們應(yīng)該了解清楚，時刻保持清醒。”湖南省財政廳廳長李友志向記者介紹了湖南在全國率先探索開展財政績效評價改革的初衷。
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財政體系的建立，各級政府的財政支出規(guī)模日益增大。但是，財政錢花得是否有效率，是浪費還是節(jié)約，投入產(chǎn)出比如何，在一些地方是筆“糊涂賬”，成為公共財政管理的盲點與難點。對此，從2002年開始，湖南省財政部門在國內(nèi)率先深入開展財政績效評價試驗，湖南省財政廳資產(chǎn)管理與績效評價處處長張湘祥介紹說，湖南省財政績效評價工作最早開始摸索是在2002年，當(dāng)時在郴州試點，2003年又在株洲試點，2005年績效評價工作全面推開，時至今日湖南省取得了大量經(jīng)驗。
首份評價報告鎖定義務(wù)教育工程
湖南省財政廳第一次全省范圍“興師動眾”做出的財政支出績效評價對象是“第二期國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”(以下簡稱“二期義教工程”)。二期義教工程是國家為促進(jìn)貧困地區(qū)基本普及義務(wù)教育而實施的一項加大財政投入、集中改善辦學(xué)條件的重大舉措。項目執(zhí)行期為五年，從2001年初啟動，至2005年底結(jié)束。湖南省二期義教工程在懷化市、湘西自治州等四個市州15個“國家重點扶持的貧困縣”和“省重點扶持的貧困縣(區(qū))”實施，計劃投入資金3.2億元。建設(shè)內(nèi)容包括土建、儀器設(shè)備、圖書及課桌椅購置、信息技術(shù)設(shè)備購置、校長與師資培訓(xùn)及貧困生救助等五個方面，覆蓋15個縣(區(qū))共計541所學(xué)校。
2005年底，湖南省財政廳和教育廳合作，設(shè)計了評價指標(biāo)和調(diào)查問卷，向社會聘請審計方面的專家，對各項目縣(區(qū))上報的相關(guān)資料與數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，并到各項目縣進(jìn)行實地調(diào)研、核實。通過聽、看、問、核等方法，對15個項目縣(區(qū))進(jìn)行調(diào)查，抽查項目學(xué)校41所，分發(fā)并回收二期義教工程績效評價問卷調(diào)查2647份(其中學(xué)生類1685份，教師類604份，家長類358份)。通過對相關(guān)資料的查驗、核實，與有關(guān)人員座談和調(diào)查，并對所收集掌握的資料進(jìn)行分析、匯總，確定評價結(jié)論，形成《湖南省二期義教工程財政績效評價報告》(以下簡稱《義教報告》)。
記者看到，該《義教報告》以詳細(xì)的調(diào)查、問卷為依據(jù)，對二期義教工程作出了績效評價，認(rèn)為取得了良好的社會效應(yīng)，如有力地改善了貧困地區(qū)的辦學(xué)條件，教學(xué)水平、教育質(zhì)量明顯提高，學(xué)生輟學(xué)現(xiàn)象得到有效控制，減輕了貧困學(xué)生的家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，基本上達(dá)到了預(yù)期效果和目標(biāo)。
報告直指要害問題
《義教報告》也直截了當(dāng)?shù)刂赋觯诹x教工程在圖書采購、貧困生救助、教師及校長培訓(xùn)、儀器設(shè)備配置等項目執(zhí)行中也存在一些問題。
二期義教工程為項目學(xué)校配置的一些設(shè)備，如多媒體教室，建一個往往僅設(shè)備和桌椅的支出就需10萬元左右，在實際使用中，當(dāng)?shù)亟處煵荒苤谱鬟m用于該多媒體教室的教學(xué)軟件，以至于大多數(shù)多媒體教室僅用于放電影或幻燈片，脫離了農(nóng)村學(xué)校的實際。
在學(xué)生問卷調(diào)查中，對“學(xué)校經(jīng)常利用教學(xué)光盤及設(shè)備教學(xué)情況”一項，選擇學(xué)校“偶爾或沒有利用教學(xué)光盤及播放設(shè)備”的有996人，占問卷調(diào)查人數(shù)的59.11%。
《義教報告》指出，“圖書購置問題也存在很多問題”。很多購置的圖書內(nèi)容不完全符合中小學(xué)師生的需求，部分圖書紙張、印刷質(zhì)量太差。例如某縣教育局為項目學(xué)校配備的某人教育言論集40冊，某教育報記者的采訪報道集(上、中、下三冊)，更是高達(dá)80套；另外購置的部分圖書與中小學(xué)教育無任何關(guān)系，甚至還有一些宣揚權(quán)術(shù)的書籍，對中小學(xué)生的教育和成長極為不利。購置圖書的質(zhì)量直接影響師生借閱圖書的意愿，從學(xué)生調(diào)查問卷反饋的情況看，有46.17%的問卷顯示：“沒有借閱學(xué)校圖書”或“偶爾借閱學(xué)校圖書”，這其中又有29.73%的學(xué)生是因為“沒有所要的圖書”。
另外，《義教報告》還認(rèn)為二期義教工程存在“政府采購、招標(biāo)投標(biāo)執(zhí)行不力；制度不完善，上級有關(guān)部門有效監(jiān)管較少，資金財務(wù)管理尚需加強”等問題。
湖南省財政廳資產(chǎn)管理與績效評價處副處長邱望梅具體組織了二期義教工程的財政評價工作。曾經(jīng)參與過世行貸款工作的邱望梅認(rèn)為，世界銀行在項目立項時，就明確項目目標(biāo)和績效監(jiān)測指標(biāo)，有利于提高資金使用效果，但國內(nèi)地方政府使用財政資金，普遍缺乏績效意識，令人心痛。用錢不看效果免不了浪費，邵陽市財政局預(yù)算科科長蔣建龍向記者表示，財政績效評價工作推進(jìn)應(yīng)該是大勢所趨，加緊進(jìn)行。
據(jù)介紹，《義教報告》出爐不久就報送至湖南省政府。李友志對記者說，這次績效評價為今后財政對義務(wù)教育的合理投入，加強管理提供了參考依據(jù)，財政績效評價就是探究“用了這么多錢，效果怎么樣”，指導(dǎo)下一步的資金分配，即“以后錢該如何用”。
財政資金支出項目是績效評價重點
近幾年來湖南省財政收支規(guī)模呈快速增長趨勢，2005年收入738億元，支出865億元，與上年相比收入增速為19%，支出增速達(dá)20%。如此龐大的財政支出規(guī)模，其最終效益如何，是否發(fā)揮了應(yīng)有的作用，這是老百姓普遍關(guān)注的問題。回答這些問題，需要通過績效評價作出合理的評判。
繼二期義教工程之后，湖南省財政廳繼續(xù)選擇公眾關(guān)心的財政資金支出項目進(jìn)行績效評價。2006年，湖南省財政廳召集14個市州舉行專門會議進(jìn)行工作布置，提出退耕還林資金、計劃生育資金、社保資金、緩解縣鄉(xiāng)財政困難資金四個課題，由市州自由組合后選擇。據(jù)介紹，許多市州表示出了熱情，常德市在做退耕還林的績效評價后，還主動增加了教育資金績效評價；湘西自治州也增加了一個對清潔能源沼氣池項目的績效評價。
張湘祥說，推進(jìn)的思路是要實現(xiàn)由項目支出評價到對財政運行總體評價的轉(zhuǎn)變。政府的理財能力至關(guān)重要，財政評價則是提高理財能力的一個基本手段，因為對財政收入、財政支出甚至財政體制和財政政策進(jìn)行評價，必然要涉及財政收支的各個部門、單位乃至個人進(jìn)行考核評價，這有利于建立起單位和個人責(zé)任考評機制，有利于推動各部門加強勤政廉政建設(shè)，促進(jìn)管理水平的提高。
推進(jìn)財政績效評價的呼吁
湖南省財政廳財政績效評價工作推廣的總體思路是：按照由易到難、由小到大、由點到面的原則，先選擇部分項目開展試點，再逐步推廣到整個預(yù)算支出項目，并將評價結(jié)果作為編制下一年度財政預(yù)算的重要參考依據(jù)。財政績效評價是政府管理中涌現(xiàn)的新生事物，牽涉面廣，又因為觸及財政資金使用者的利益，容易“得罪人”，所以在開展過程中難度比較大。湖南財政部門、地方政府官員專家建議，要使這項工作得到推廣和完善開展，各級政府要在三個方面下功夫。
一是不能混淆對財政績效評價的認(rèn)識。湖南有的干部說，現(xiàn)在對財政資金的監(jiān)督有審計部門，湖南省財政廳也設(shè)有財政監(jiān)督局，這些機構(gòu)不但審計單位，還審計個人，何必再開展什么績效評價？邱望梅說，應(yīng)利用各個場合宣講財政績效評價與審計、財政監(jiān)督存在本質(zhì)區(qū)別，不僅工作程序、調(diào)查方法不一樣，更重要的區(qū)別是，后兩者主要是監(jiān)督資金使用是否合規(guī)合法，給予處罰；而前者主要是診斷資金使用效率如何，結(jié)果是否符合預(yù)期目標(biāo)，重在給下一年度的財政預(yù)算提供參考。
二是探索財政績效方面的立法。2003年10月14日，中共十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干意見》，在我國第一次歷史性地提出“建立預(yù)算績效評價體系”。但在現(xiàn)有的財經(jīng)法規(guī)中，還沒有對財政支出進(jìn)行績效評價的條文和規(guī)定，沒有可遵循的法律依據(jù)，因而績效評價缺失強制性的制度保障。2005年8月，湖南省財政廳出臺了《湖南省財政支出績效評價管理辦法(試行)》，但這只是一個規(guī)范性文件，從依法行政的角度來看，法律上至今還沒有財政支出績效評價的規(guī)定，這項工作還缺乏法律約束力。
三是加強方法研究和隊伍建設(shè)。財政績效評價理論性、技術(shù)性很強，需要處理大量的數(shù)據(jù)。我國引入績效評價概念和開展相關(guān)工作的時間比較短，很多理論問題和評價方法還處于研究探索階段。保靖縣常務(wù)副縣長彭正剛感嘆說，縣政府也有推進(jìn)財政支出績效評價的想法，但關(guān)鍵是指標(biāo)不知道如何設(shè)計。這項工作的操作需要有實際經(jīng)驗的人，也需要數(shù)理統(tǒng)計、經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的專家。 |