2013年底，中國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到53.73%，已進(jìn)入從增速到減速的過渡階段。但多年以來所積累的問題已日益深重——市民化問題繁雜、土地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象涌現(xiàn)、大城市病泛濫、農(nóng)村空心化出現(xiàn)苗頭、糧食安全堪憂……未來20年，還將有2億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市。
中國城鎮(zhèn)化問題如何解決?對此，《中國經(jīng)濟周刊》專訪中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長、《中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報告》主要執(zhí)筆者魏后凱，他認(rèn)為，現(xiàn)在中國城鎮(zhèn)化的核心問題不在于城鎮(zhèn)化的速度和水平，而在于城鎮(zhèn)化的質(zhì)量太低，是沒有質(zhì)量的市民化，沒有市民化的城鎮(zhèn)化。
觀念、制度、成本等障礙阻礙市民化
《中國經(jīng)濟周刊》：《中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報告》顯示，2012年我國農(nóng)民工市民化只比2011年上升了0.07個百分點，從部分指標(biāo)來看，市民化進(jìn)程還是下降的。對于這樣的變化，報告用止步不前來描述。這也表明，我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實難度很大，你認(rèn)為主要難在哪里?
魏后凱：難點有兩個方面。一方面，量比較大。當(dāng)前，我國需要市民化的農(nóng)民工有2億多人，我國的戶籍制度導(dǎo)致多年來沒有市民化的人口累積在這里。現(xiàn)在中國的市民化仍然是雙軌制，雖然政府允許有條件的農(nóng)民工落戶，但是條件很高，比如，要求博士、博士后學(xué)歷，繳稅多、有穩(wěn)定的工作單位、有住房等等，只有很少的人能夠落戶。
另一方面，還面臨觀念障礙、制度障礙、成本障礙等多個方面的障礙。城鎮(zhèn)人口不愿意農(nóng)民工來分享城市的福利待遇。比如北京高考的問題，北京人就不愿意外地戶籍的學(xué)生參加北京市的高考，他們認(rèn)為教育資源是有限的，你來了就減少了本地人對公共資源的使用。這是一種偏見，是認(rèn)識上的障礙。
大城市“高配”導(dǎo)致農(nóng)民工大量涌入
《中國經(jīng)濟周刊》：農(nóng)民工市民化，是否意味著更多的人流向大城市?這是否會讓城市更加難堪重負(fù)?
魏后凱：從現(xiàn)在的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，大部分的農(nóng)民工的確是流向大中城市，特別是大城市，農(nóng)民工也愿意留在大城市。這種傾向的形成是因為政府的資源配置大量集中在大城市，集中在行政中心，就連很多機構(gòu)、單位也將好的資源都投向大城市，所有的資源和功能都集中在高等級的行政中心。這種大城市的偏向、行政中心的偏向帶來了大城市與中小城市資源配置的不均衡，公共服務(wù)存在很大的差異。
例如，北京市的公共服務(wù)很好，而北京市周邊的中小城鎮(zhèn)的就業(yè)機會和公共服務(wù)就不行，如果這些周邊的小城鎮(zhèn)就業(yè)崗位多、公共服務(wù)好、生態(tài)環(huán)境好、住的房子又寬敞，那我為什么要擠進(jìn)大城市?如果農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入中小城市，中小城市也就能發(fā)展起來。
所以，我們要減少大城市和中小城市之間公共服務(wù)和發(fā)展機會的差異。對于大城市偏向，政府要進(jìn)行合理的引導(dǎo)，讓公共資源向中小城市傾斜，至少讓中小城市享受同等待遇。
市民化成本要多方共擔(dān)、改革配套
《中國經(jīng)濟周刊》：根據(jù)你們專題報告的測算結(jié)果，一個農(nóng)民完成市民化平均需要公共成本13萬元;個人每年平均需要支付1.8萬元的生活成本，另外還需要一次性支付10萬元的購房成本。根據(jù)我國當(dāng)前政府和個人的經(jīng)濟現(xiàn)實，解決這兩個成本問題難不難?
魏后凱：首先要厘清的是，公共成本不一定完全是政府掏錢，它也可以引進(jìn)社會資本，而且13萬元的公共成本包括一次性支付成本2.6萬元，剩下的是每年2400元的后續(xù)投入，如社會保險。
假設(shè)公共成本是由政府來出錢，每年解決2500萬人的市民化，政府每年一次性的投入是6500億元，相當(dāng)于我國2012年公共財政收入的5.5%，我們認(rèn)為中央和地方政府是可以承擔(dān)的。
對于市民化的個人成本問題，單純讓農(nóng)民負(fù)擔(dān)，是負(fù)擔(dān)不起的。我們提出一個辦法，把農(nóng)民工的市民化和農(nóng)村土地制度改革結(jié)合起來。中央提出要賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)，而農(nóng)民在農(nóng)村有承包地、宅基地、山地、林地等資源，能不能把這些資源變成資本，再把這些資本變?yōu)榭梢猿鲎狻⒌盅骸⒆儸F(xiàn)的資金，讓農(nóng)民帶著資本進(jìn)入城市，成為農(nóng)民工在城市中生活、購房、改善生活、開公司等方面的來源。
要解決這些問題，第一，要建立一個多元化的成本分?jǐn)倷C制，對于公共成本，中央和地方都要投錢，企業(yè)也需要參與進(jìn)來。第二，大中小城市要協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其要重視中小城市。有調(diào)查報告顯示，大城市的市民化成本是中小城市的2~3倍，特大城市是中小城市的3~5倍，也就是說我們到中小城市落戶的成本是低的，所以，引導(dǎo)農(nóng)民到中小城市工作生活意義更大。
地方吸納農(nóng)民工多，中央轉(zhuǎn)移支付相應(yīng)多
《中國經(jīng)濟周刊》：推行城鎮(zhèn)化，地方政府可能最不愿意的是在同樣財政收入下，卻要加大財政支出。那么，如何解決這個問題?
魏后凱：我們政府現(xiàn)在已經(jīng)意識到這個問題。第一，我們要改變觀念，過去我們更多的是將農(nóng)民工當(dāng)作勞動力，很多地方要人力但不要人口，他們愿意農(nóng)民工來就業(yè)，但不愿意農(nóng)民工來落戶。這是一種歧視觀念，農(nóng)民工參與了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的建設(shè)，為城市建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)，不讓他們分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的成果，這是不符合科學(xué)發(fā)展觀的。所以，我們更應(yīng)該平等地看待農(nóng)民工，讓他們在參與城市建設(shè)的同時共同分享城鎮(zhèn)化的成果。
第二，建立長效機制，用體制、機制來保障政府在市民化上的財政投入。在這一點，中央已經(jīng)明確，地方政府要加大投入，中央政府要建立與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的財政轉(zhuǎn)移支付制度，地方吸納的農(nóng)民工多，中央的轉(zhuǎn)移支付也會相應(yīng)多。
沒有規(guī)劃，可能出現(xiàn)“鬼城”和大量貧民窟
《中國經(jīng)濟周刊》：
有人說城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展過程中自然的歷史過程，難以規(guī)劃。你多次參與《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的討論，你怎么看待規(guī)劃對于城鎮(zhèn)化的作用?
魏后凱：這不矛盾。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的一個結(jié)果，而不是目標(biāo)。城鎮(zhèn)化是和經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的，是一個漫長的歷史過程，但不能因為這一點就不搞規(guī)劃。這就如同過去我們說經(jīng)濟發(fā)展主要依靠市場機制，那政府就不應(yīng)該規(guī)劃引導(dǎo)，但是后來大家還是覺得要發(fā)揮政府的作用。所以，不能否認(rèn)政府的作用。
政府編制規(guī)劃可以發(fā)揮引導(dǎo)作用，政府可以對城鎮(zhèn)化做頂層的設(shè)計，有一個整體的安排。畢竟，城鎮(zhèn)化需要很長的時間，應(yīng)該有配套的體制機制，推動相應(yīng)的改革。相反，如果沒有規(guī)劃，城鎮(zhèn)化會出現(xiàn)很多問題。比如在拉美，因為過多人流向大城市，造成了大量的貧民窟，這就是沒有政府在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)化規(guī)劃上合理引導(dǎo)的教訓(xùn)。中國在城鎮(zhèn)化過程中沒有出現(xiàn)大量貧民窟，這是中國城鎮(zhèn)化很大的經(jīng)驗。
當(dāng)前，我們需要規(guī)劃來避免當(dāng)前城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中的一些誤區(qū)，來彌補當(dāng)前市場造成的缺陷。如果沒有好的規(guī)劃，城鎮(zhèn)化可能出現(xiàn)房地產(chǎn)化，大家都去搞房地產(chǎn);如果產(chǎn)業(yè)跟不上，就可能一些地方出現(xiàn)“鬼城”;如果城鎮(zhèn)化在推進(jìn)時沒有和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合，農(nóng)村就可能出現(xiàn)一些“空心村”，出現(xiàn)“農(nóng)村病”;如果大城市沒有規(guī)劃，就會出現(xiàn)交通擁擠、房價上漲、空氣污染等大城市病。
所以，城鎮(zhèn)化規(guī)劃是非常必要的，也是當(dāng)前亟須的。
城鎮(zhèn)化不能以生態(tài)、農(nóng)業(yè)為代價
《中國經(jīng)濟周刊》：當(dāng)前，很多人認(rèn)為我國城鎮(zhèn)化仍然滯后于工業(yè)化，如何實現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?
魏后凱：當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化是基本協(xié)調(diào)的，過去我國城鎮(zhèn)化曾嚴(yán)重滯后于工業(yè)化，但近年來隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，這種情況已基本改變。現(xiàn)在中國城鎮(zhèn)化的核心問題不在于城鎮(zhèn)化的速度和水平，而在于城鎮(zhèn)化的質(zhì)量太低，是沒有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，沒有市民化的城鎮(zhèn)化。所以，下一步中國城鎮(zhèn)化的重點是提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的程度，而不是去追求速度有多快、水平有多高。
同樣，我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也是一個大的問題。過去，我國長三角、珠三角一些地區(qū)的城鎮(zhèn)化就是建立在犧牲耕地、犧牲農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)上的。這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化在快速推進(jìn)，但耕地在減少，糧食產(chǎn)量在下降，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，它們由國家糧食主產(chǎn)區(qū)變?yōu)閲壹Z食主銷區(qū)，把保障國家糧食安全的任務(wù)甩給了中西部地區(qū)。如今，要是我們都采取這個辦法，13億人口的吃飯問題誰來保障?這可是個天大的問題。所以，要加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，我們的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化千萬不能以犧牲生態(tài)環(huán)境、耕地、農(nóng)業(yè)為代價。
我國城鎮(zhèn)化率2050年接近天花板
《中國經(jīng)濟周刊》：根據(jù)你的研究，未來還將有多少農(nóng)業(yè)人口流入城市?我國何時能完成城鎮(zhèn)化的過程?
魏后凱：當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化正處于一個轉(zhuǎn)型的時期，即由加速向減速轉(zhuǎn)型推進(jìn)的時期。一般來講，城鎮(zhèn)化率在30%~70%時，城鎮(zhèn)化是一個快速推進(jìn)的時期，在30%~50%時是一個加速推進(jìn)的時期，50%是一個轉(zhuǎn)折點，50%~70%是一個減速推進(jìn)的時期。現(xiàn)在中國的城鎮(zhèn)化是53.73%，我們正處于減速推進(jìn)的過程。未來，我們城鎮(zhèn)化的速度會越來越慢。
1996—2012年，我們城鎮(zhèn)化年均推進(jìn)速度是1.39個百分點。我們估計，在2013—2030年，我國城鎮(zhèn)化的年平均增長速度會是0.8~1個百分點;到2030—2050年，速度為0.6~0.8個百分點。相比較，我國現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化速度還是很快的。估計到2030年，我國的城鎮(zhèn)化率要達(dá)到68%左右;到2033年，我們的城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%左右。
2050年，中國的城鎮(zhèn)化率可能會超過80%。城鎮(zhèn)化率不是越高越好，城鎮(zhèn)化率會有一個天花板和飽和度，我們認(rèn)為這個飽和度是85%左右。未來，可能有10%~20%的人還是農(nóng)村人口，由于很多人愿意住在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)人口可能低于10%。到2050年，我國城鎮(zhèn)化率基本就接近這個天花板，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、土地結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)穩(wěn)定下來，我國就基本完成城鎮(zhèn)化了。
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