黨的十八屆三中全會提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。這是否意味著集體建設(shè)用地入市條件和國有建設(shè)用地完全一樣呢?學(xué)界的一項研究報告給出了否定的回答。該報告認為,集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)規(guī)定嚴格的條件和政府審批程序。而對這一觀點,受訪村民6成以上表示認同。
“我國農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的法律制度研究”,是國家社科基金重大攻關(guān)項目。中南財經(jīng)政法大學(xué)中國農(nóng)地法律制度研究中心主任陳小君教授領(lǐng)銜承擔(dān)了這一項目。經(jīng)過近4年的調(diào)查研究,2013年年底,該《研究報告》出爐。
集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)
用途價格均應(yīng)管制
按照土地管理法第43條的規(guī)定,任何單位和個人進行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地。使用集體建設(shè)用地,限于四種情形:鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地、村民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地。
集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革是對這一法條的突破。意味著上述四種情形之外,也可以到“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”,獲取集體建設(shè)用地使用權(quán)。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定,從土地二級市場獲取國有建設(shè)用地使用權(quán)無需審批,只需到國土部門登記。那么,獲取集體建設(shè)用地使用權(quán),是不是履行登記手續(xù)就可以呢?課題組認為:不可以。
課題組給出的理由是:采取審批制,對其交易價格、流轉(zhuǎn)量、用地目的等進行合理性審查,可以抑制價格投機、大量囤地;可以防止損害集體成員利益或者公共利益;防止對宏觀經(jīng)濟秩序造成不利影響。
“我們允許集體建設(shè)用地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn),絕不是要鼓勵將集體土地大量地投向建設(shè)用地。嚴格保護耕地依然是我們進行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度設(shè)計的基本出發(fā)點。”陳小君教授說。
試點地區(qū)出臺辦法
均不允許開發(fā)房產(chǎn)
廣東省是較早對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行試點的省份。早在2005年6月,廣東就出臺了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,采用的是嚴格審批制。
廣東省規(guī)定:“取得農(nóng)民集體土地進行非農(nóng)建設(shè),應(yīng)當符合國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策及當?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃、城市規(guī)劃或村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,應(yīng)當落實土地利用年度計劃的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標。”“通過出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的集體建設(shè)用地不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)。”廣東省還明確規(guī)定了政府審批程序:“土地使用者應(yīng)當按照市、縣人民政府建設(shè)用地批準文件規(guī)定的用途使用土地。確需改變土地用途的,應(yīng)當經(jīng)土地所有者和土地、規(guī)劃行政主管部門同意,報原批準用地的市、縣人民政府批準。”
其他試點地區(qū),如長沙、杭州、成都、昆明等,均規(guī)定了政府審批程序,均規(guī)定了不得進行商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)。
禁止集體建設(shè)用地搞房地產(chǎn)開發(fā),是城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定。該法規(guī)定,只允許在取得國有土地使用權(quán)的土地上開發(fā)房地產(chǎn)。如果在集體建設(shè)用地上開發(fā)房地產(chǎn),由于這些房產(chǎn)不能獲得《國有土地使用權(quán)證》,只有村民委員會的證明,或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)給《集體土地使用權(quán)證》,被稱為“小產(chǎn)權(quán)房”。而小產(chǎn)權(quán)房在當前的法律體系下是不受法律保護的。
村民認同政府審批
反對政府參與分配
陳小君教授領(lǐng)銜的課題組,于2012年7月,對湖北省的72個村莊進行了問卷調(diào)查。每個村莊選擇6戶,共發(fā)放問卷432份。
對于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是否需要“政府批準”,有66.7%受訪農(nóng)戶認為應(yīng)當經(jīng)過政府批準,也有三分之一的受訪農(nóng)戶表示僅僅需要集體及其成員的同意,無需政府批準。
當被問及“希望集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益如何分配”時,由本集體和本集體成員分享支持度最高(59.2%);其次是本集體單獨享有(20.9%)、本集體成員分享(13.2%);而由本集體、本集體成員和地方政府分享(5.3%)、本集體和地方政府分享(0.7%)、本集體成員和地方政府分享(0.7%)的支持度較低。
近80%的村民愿意將集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益留一部分給村集體。陳小君教授分析:“大部分村民已經(jīng)意識到村集體對村莊公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的重要價值。”
村民參與缺乏保障
建設(shè)用地亟待確權(quán)
集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一項基本原則是,使用權(quán)人的使用行為必須符合村莊規(guī)劃,并不得隨意改變土地的用途。但課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn),關(guān)于集體建設(shè)用地的規(guī)劃在規(guī)劃主體、規(guī)劃參與和規(guī)劃公開等方面仍存在諸多問題。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第18條和第22條規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的內(nèi)涵與制定程序。但在實踐中,村民對于村莊規(guī)劃的知曉度和參與度非常低,村莊規(guī)劃在報送審批前,經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論同意的實施狀況不能令人滿意。
陳小君教授指出:“村莊規(guī)劃的制定過程應(yīng)當是特殊的決策過程,應(yīng)當真正落實村民及村民代表作為村莊規(guī)劃實施的主體地位,并對參與過程和參與結(jié)果進行適時公開,接受村民的監(jiān)督。”
《法制日報》記者從國土資源部了解到,全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作已經(jīng)基本完成。截至2013年5月底,全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證率為97%,其中有24個省份的發(fā)證率在95%以上,6個省份在90%至95%之間。
國土資源部副部長、全國加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長胡存智表示,接下來要進一步加大宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作力度,將宅基地和集體建設(shè)用地登記發(fā)證成果明確作為農(nóng)村土地管理和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和支撐。
這表明我國尚未完成對集體建設(shè)用地使用權(quán)的頒證確權(quán)。陳小君教授指出:“這一進程應(yīng)該加快。否則,放開集體建設(shè)用地市場,會引發(fā)更多的糾紛,影響農(nóng)民集體合法權(quán)益的實現(xiàn)。”