編者按：
今年以來，上海、北京、廣州和深圳等諸多一線城市屢現(xiàn)“地王”。地王頻出背后，土地財政成為隱形推手。
審計署數據顯示，在抽樣調查的18個省會和直轄市中，有17個承諾以土地出讓收入來償債，比例高達95%，但與此同時，2012年6000億元的土地出讓凈收入連支付地方債的年利息都不夠。那么，在地方債不斷高企的背景下，地方政府靠“賣地”還債能撐多久？
現(xiàn) 狀
“地王”輪番上場
調查數據顯示，上半年全國306個城市共交易土地1500多宗，土地出讓金達1.13萬億元，同比大幅增長六成
“萬科堅持不拿地王這個原則。”萬科總裁郁亮6月底對媒體發(fā)表了一通感慨，“我們寧可餓著，也要退出這種瘋狂游戲。”
話音剛落，地王卻頻頻“花落”萬科。從6月底到現(xiàn)在，萬科先后在上海、廣州和重慶拿下了3處“地王”，合計支付的款項超過100億元。其中，7月3日，經過323次加價，萬科以48.7億元的價格拿下了張江高科技園區(qū)一處地塊。
7月4日，雅戈爾以接近3億元的價格拿下了寧波市鄞州區(qū)姜山鎮(zhèn)的國有建設用地使用權。此前在今年5月，雅戈爾曾合計花費19億元拿下了寧波的4處地塊。
不止是市場大佬萬科和以做服裝出生的雅戈爾，近期的市場中，業(yè)界密集地看到了不少地產公司獲得地王的消息，且大都溢價很高。最新的案例是，據報道，“7月11日，上海閔行區(qū)梅隴新中心A街坊地塊被中海地產集團有限公司以總價37億元拿下，成交樓面價為18739元/平方米，溢價率達到115%。至此，中海地產成為閔行區(qū)的新地王。”
但光鮮的地王背后，不是沒有風險。一方面，在“錢荒”、銀行信貸收緊的情況下，業(yè)界擔心房企到底有沒有資金和實力支付如此巨額的交易金。另一方面，有消息顯示，有關部委正在加大對閑置地的處置力度。國土資源部副部長胡存智近日對媒體表示，當前的土地市場存在著供地者和用地者達成“默契行為”的情況，通過違規(guī)出讓等手段，導致大量土地囤積在用地者手中，長期不開發(fā)或開發(fā)不足，“目前國土部已經選擇了可能存在違規(guī)情況的‘特殊’地塊284宗，在相關省市的協(xié)助下，正在對這些地塊進行調查分析”。
事實上，“地王”的背后，受益的或許永遠是依賴土地財政的地方政府。調查數據顯示，上半年全國306個城市共交易土地1500多宗，土地出讓金達1.13萬億元，同比大幅增長六成。其中，北、上、廣三地經營性土地出讓金已接近去年全年的水平。即便地王最終流產，也能收繳巨額的滯納金。
話題一
土地財政扮演啥角色
政府通過賣地獲得巨額收益，但由于缺乏監(jiān)管，賣地收益分配不公，對于教育、醫(yī)療、社會保障不能達到應有的投資額度
“人人喊打”的土地財政并非天生就這么可惡。一個被大家忽視的理想“路徑”是，土地財政可通過土地出讓金獲取公共事業(yè)的發(fā)展資本，也能集中納稅人的財富，通過轉移支付，投入到開發(fā)區(qū)域的基礎設施建設及公共配套設施之中。
事實上，這一點在官方文件中早就有涉及。比如，2011年8月2日，財政部就聯(lián)合教育部發(fā)布《關于從土地出讓收益中計提教育資金有關事項的通知》，明確“土地出讓收益中計提的教育資金，將成為各地計算財政性教育經費的重點來源，各地通過招標、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓獲得的土地出讓收益，扣除支付的征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出等費用后，取得土地出讓凈收益后，其中的10%需用于教育支出”。
然而，實際操作中，在不少二、三線城市，業(yè)界聽到的聲音往往是地方政府的“大干快上”，如越來越豪華的地方政府行政辦公樓宇、越來越高的地標等。對此，甚至有觀點稱，“現(xiàn)在的土地財政就是一種依靠透支社會的未來收益，謀取眼前的發(fā)展方式。形象地說，就是‘寅吃卯糧’。”
那么，土地財政在如今的中國經濟發(fā)展中和地方政府的財政體系中到底扮演了怎樣的角色？到底是有弊有利，還是有弊無利？抑或，到底是誰在期望著土地財政的長久不衰？
孟曉蘇：改革開放后，土地本身由無償劃撥變?yōu)橛袃斒褂茫@是一種進步。地方政府依靠土地財政獲得的資金進行區(qū)域基礎設施建設，改善區(qū)域投資環(huán)境，提高了區(qū)域發(fā)展水平。但后來，地方政府出現(xiàn)了單純以地生財，出讓土地收入占政府收入比重過大，且政府沒有借鑒國外物業(yè)稅的經驗，造成了地方財政對土地的過分依賴。這兩年在一些地方，土地稅收占到了地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。
尤其是，欠發(fā)達城市和新興地區(qū)由于沒有相關產業(yè)作為支撐，又急需發(fā)展資金，“土地財政”更是成為政府收入主要來源。
宋會雍：土地財政可讓區(qū)域超前發(fā)展。但土地財政的弊端更明顯，尤其是在監(jiān)管方面。比如，政府通過賣地獲得巨額收益，但由于缺乏監(jiān)管，賣地收益分配不公，對于教育、醫(yī)療、社會保障不能達到應有的投資額度。同時，因為監(jiān)管缺失，造成“政績工程”頻出，滋生了貪污腐敗。粗放的土地財政管理模式，還使得地方政府養(yǎng)成了“花錢如流水”的習慣。而由地價推升的高房價更成為重點民生問題。
郭凡禮：任何事物都有雙面性，土地財政在某種程度上也有其好的一面，但是就目前實際情況來看是弊大于利。其有利一面主要集中在土地財政緩解了部分地方政府財政緊張的情況，對一些地區(qū)缺乏自然資源、產業(yè)經濟發(fā)展滯后，沒有特色和競爭力的企業(yè)來說，土地財政十分重要，開發(fā)房地產在某種程度上也帶動了當地就業(yè)或者經濟的一時繁榮。
話題二
能否撐起地方債
土地資源有限、國家宏觀調控不放松，土地財政將逐漸退出舞臺。轉變地方政府對土地財政的依賴還在于轉變頂層制度設計
據財政部公布的數據，今年第一季度房地產交易帶動地方財政收入增速明顯，收入達到17428億元，同比增長13.7%，但同期的中央財政收入14606億元，同比則下降0.2%。
而據報道，“2010年底，政府性債務大約有40%要靠土地收益來償還，而現(xiàn)在，部分地區(qū)這一比例已經超過一半，地方政府債務償還高度依賴于土地收益；與此同時，土地出讓收入增幅在下降，部分地方政府的土地收入越來越不能滿足償債需求，償債壓力正進一步加大。”
清華大學中國與世界經濟研究中心主任李稻葵近日更是直言，土地財政是“當前沖擊我們金融體系安全的一個核心問題”。他具體解釋，銀行現(xiàn)在有自己的風險管理體制，但是必須要看系統(tǒng)風險，“系統(tǒng)風險來自于哪里？來自于整個實體經濟。當前實體經濟最大的風險就是土地財政的風險”。
那么，在清晰可見的地方債重壓面前，中國的土地財政還能支撐多久？
孟曉蘇：首先，還是要客觀地看待地方債問題。地方債是最近四、五年形成的，資金主要用于城市基礎設施建設，形成了大量的良性資產，改變了一些地方一窮二白的狀況。我們要看到地方債產生的合理性。同時，地方債修建的基礎設施，有一些配套的設施沒有跟上，這個時候如果上樓撤梯，基礎設施建設就難以推進，造成資源浪費，因此原有的基建還不能停。在債務壓力加劇，土地財政收入下滑的狀況下，必須尋找新的出路。顯然，一次性的土地財政是不可持續(xù)的，也無法滿足。
郭凡禮：土地財政難以有持續(xù)性，這與地方政府出賣土地的模式有很大的關系，一次性長期合同，當期受益，后續(xù)無望，對地方經濟后續(xù)發(fā)展缺乏有效支撐。土地資源有限、國家宏觀調控不放松，土地財政將逐漸退出舞臺。轉變地方政府對土地財政的依賴還在于轉變頂層制度設計，改變對地方政府政績考核方式等來促進地方產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
崔新生：地方債根本不會對土地財政構成壓力。首先，在實業(yè)、制造業(yè)低迷的情況下，地方政府的收入來源只能限于土地出讓金等所謂土地財政的收益，及外部的招商引資。這種情況短期內難以改變，且地方政府的執(zhí)政思維也不會完全改變。其次，中國地方債根本不會構成太大威脅，因為投資的主體——中央政府的信用評級完全能得到保證。即便最終地方政府真的出現(xiàn)了破產，也留有“豁免”這條后路。
話題三
如何改變“賣地成癮”
未來地方財政收入應該是依靠自身的存量土地創(chuàng)造財富，不能再單純依靠低價收地、高價賣地，這樣一種剝奪農民的方式籌集資金
在土地財政面前，地方政府往往會成為外界討伐的對象。不過，財政部科研所所長賈康在2011年曾發(fā)表觀點稱，“土地財政”不能完全責備地方政府，完善的分稅分級體制的建立有利于土地財政問題的解決。
“現(xiàn)在很多地方政府的短期行為跟制度沒有配套到位有關，土地財政便是典型的例子。”賈康當時說，“從國際經驗對比來看，實施分稅制的地方政府，其主要支柱財源也是不動產，但卻有規(guī)范的房地產稅，即物業(yè)稅。”他認為，如把這個制度推出去，地方政府有了穩(wěn)定的支柱財源，就會專心致志地優(yōu)化本地投資環(huán)境，改進提升公共服務質量。
這實際上從一個側面說明了，解決土地財政和“賣地癮”，不僅要地方政府自覺關注這個問題，斬斷愈發(fā)套牢的土地財政、政府收益、開發(fā)商及銀行獲利的利益鏈，也要更高層級的行動。
那么，具體來看，解決“依賴土地財政”的難題，到底要涉及哪些領域的改革？
孟曉蘇：首先要進行金融機制改革，引進金融工具，依靠REITs做緩沖，用REITs來化解地方債。REITs可以幫助政府將固定資產售賣給社會資金，政府可以選擇反租繼續(xù)使用。中國的存量資金巨大，以保險業(yè)為例：它的資金年收益率是3.7%，而REITs在國外最低的收益率也在7%到8%，利用這個證券化工具，一方面盤活了資金存量，提高了資金利用效率，另一方面又可以重新恢復地方政府的融資能力，緩解地方債壓力。
將地方債轉化為社會資金持有，通過這個方式就可以將社會存量資金轉化出來。打個比喻就是小伙子愁娶，大姑娘愁嫁，我們需要搭一個鵲橋，或者說建立一個非誠勿擾的平臺，讓資金方和持有物業(yè)的地方政府在平臺上牽手。REITs作為基金又可以上市流通，又會起到充實資本市場，激活股市的作用。
除了金融方面的改革，房產稅的改革也將會是重點。地方的土地財政，在房產稅出臺前，不能硬性取消，地方政府需要財政來源。土地財政用于的基礎設施建設是群眾生活和經濟發(fā)展所必須的，房產稅可以逐步地替代土地財政。不過，征收房產稅也要逐步推進，不能一蹴而就，一刀切。
未來地方財政收入應該是依靠自身的存量土地創(chuàng)造財富，不能再單純依靠低價收地、高價賣地，這樣一種剝奪農民的方式籌集資金。
郭凡禮：房地產市場歷來是“調而難控”，中央和地方政府的利益不統(tǒng)一，調控措施難以發(fā)揮實質性的效果，最后發(fā)揮根本性作用的恐怕還是在于市場自身規(guī)律調節(jié)，但目前放任樓市發(fā)展必然是一個巨大隱患，因此政府強調消費、調結構就在于化解風險，減少對房地產的投資，加快對土地財政改革。
話題四
擴內需
能否成改革契機
雖然改革土地財政是必要的，但在進一步完全完善分稅制及其他配套舉措，乃至中國的經濟結構之前，相關方面改革的速度或不會太快
最近，市場中最熱的詞莫過于“李克強經濟學”。按投行巴克萊資本的理解，“李克強經濟學”的具體政策會將中國推向“臨時硬著陸”，即未來3年，中國的季度經濟增速會降至3%，在那之后，中國經濟應能迅速反彈。最終，在未來10年內保持每年6%到8%左右的經濟增長。換一種說法，就是擠水分、調結構、簡政放權、布局城鎮(zhèn)化等。
事實上，據新華社5月14日報道，國務院總理李克強在國務院機構職能轉變動員電視電話會議上說，要實現(xiàn)今年發(fā)展的預期目標，“靠刺激政策、政府直接投資，空間已不大，還必須依靠市場機制”。
這些種種強調擴內需的舉措和先前投資驅動為主的方式都有所不同。而這是不是也會成為改變對土地財政過于依賴的契機？
郭凡禮：國家對土地財政進行整改，若能夠取得實質性的進展，對樓市最明顯的改變可能是開發(fā)商拿地價格的下降，同時結合整改的深入，各種稅費的減少，建房成本有所下降，因此地價對房價的助漲之力將下降，房價持續(xù)上漲的壓力增大。相對而言，一二線城市住房供需缺口大，除非人口流動、區(qū)域經濟發(fā)展格局有所調整，否則短期內難以改變高房價的現(xiàn)狀。
崔新生：擴內需的同時，還是要保證中國經濟的增長。這意味著，中國經濟未來仍不得不需要“三駕馬車”中投資來拉動經濟。進而，這將在一定長的時間內保證土地財政的地位。因此，可以預計的是，雖然改革土地財政是必要的，但在進一步完善分稅制及其他配套舉措，乃至中國的經濟結構之前，相關方面改革的速度或不會太快。
話題五
切割土地財政
能降房價
要想真正調控樓市，使房價趨于穩(wěn)定，還是要將房地產市場拉回正常的需求軌道，而不是成為追求投資回報的炒作商品
中國國際經濟交流中心區(qū)域研究部副研究員馬慶斌最近表示，土地財政的病根在于兩點，一是“寅吃卯糧”——“今天把樹種了，至于說5年后樹死不死，后面政府或后面的老百姓有沒有更多債務上的承擔，它是不會考慮的，即風險在于沒有責任的歸屬”。
其次，土地財政的風險就在于房價。一方面，房價越來越高，老百姓買不起房，民怨越來越大。另一方面，商業(yè)越來越萎縮，“比如超市，包括很多老百姓創(chuàng)業(yè)平臺較低的那些，小的商業(yè)現(xiàn)在都干不下去了，實際上背后都是因為地價過高導致的房價過高，房價過高以后就使租金過高”。
江蘇的一位小型房地產開發(fā)商負責人也多次在和《國際金融報》記者聊天時直言，“不要問房價為什么這么高？首先，要查一下這塊地的地價到底有多高？我們開發(fā)商交了多少稅？”
那么，如地方真的不再那么迫切地依賴土地財政，房價就會趨于穩(wěn)定？
孟曉蘇：影響房價的因素，第一是供求關系，第二是結構，第三是通貨膨脹。房價的高低走勢，業(yè)內通常說短期看供求，中期看結構，長期看通脹。所以不能簡單地說地價高，房子就貴。并且，房價高指的是商品房價格高，商品房與保障房應該分開，不能混為一談。關系民生的保障房建設，主要依靠政府地價收益的資金，同時，商品房建設費用有很大一部分是拆遷費用，以及建保障房的補償費用。
宋會雍：地價對于房價的影響是直接的，但不是決定性因素。在以投資為主的房地產市場當中，房價越漲，房地產市場越火熱，投資客涌入炒房形成房地產泡沫。因此，要想真正調控樓市，使房價趨于穩(wěn)定，還是要將房地產市場拉回正常的需求軌道，而不是成為追求投資回報的炒作商品。
郭凡禮：地方政府對于土地財政的依賴，造成弊端很多。包括對于地價的抬高和加劇樓市房市的泡沫化。土地財政遭受打壓后，在一定程度上，會讓地價的上漲有所收斂。
但最關鍵的是，地方政府依賴土地財政是站在自己的利益角度上，因此在沒有轉變經濟增長模式，沒有找到新的經濟增長點之前，打壓土地財政這個目標很難完成。