近年來專注研究土地問題的經(jīng)濟學(xué)家華生表示，改革紅利的核心應(yīng)是新型城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化發(fā)展需要土地改革、戶籍制度改革、財稅制度改革等配套推進，這也是經(jīng)濟體制改革的抓手。
應(yīng)強調(diào)“人的城鎮(zhèn)化”
中國證券報：有觀點認為，應(yīng)大幅擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃，改變嚴守耕地“紅線”的思路。該觀點引發(fā)了爭論。城鎮(zhèn)化發(fā)展是否需嚴格遵守目前18億畝“紅線”規(guī)定？城鎮(zhèn)化規(guī)劃遲遲未能出臺的原因是什么？
華生：我并不贊同這樣的看法，參考日本、中國臺灣等地的歷史經(jīng)驗就能看出，在快速城鎮(zhèn)化的過程中，耕地面積不一定會下降。目前，我國建設(shè)用地面積為25萬平方公里，其中城市、工礦僅占8萬平方公里，而農(nóng)村為17萬平方公里，遠遠大于城市用地，其中不少是農(nóng)村宅基地，將其置換出來足以支撐城鎮(zhèn)化所需土地，不需要額外觸碰耕地“紅線”。
城鎮(zhèn)化規(guī)劃之所以遲遲未能出來，最主要的原因是高層看到，簡單地按老思路推進城鎮(zhèn)化很容易變成單純擴大城市規(guī)模、只有土地城市化而沒有人口城市化的“舊城鎮(zhèn)化”。目前，地方政府仍有沖動通過賣土地、搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來擴張城市，城鎮(zhèn)化的路徑并沒有制度上的改變，這樣推進城鎮(zhèn)化很可能事與愿違，所以需慎重決策，推進新型城鎮(zhèn)化。
搞新型城鎮(zhèn)化就要在體制、機制上有改變和突破，必須提出好的方案，但到目前為止沒有，學(xué)界和輿論界均尚未提出真正可行的方案。盡管方案缺失，但也需看到新型城鎮(zhèn)化的方向已明確，核心就是實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。在現(xiàn)實中，目前大家在考慮土地問題時常常缺乏考量“人”的因素。政府提出堅守18億畝耕地“紅線”時，著力點仍是“地”，不是“人”。不少地方把農(nóng)民趕上樓，地方政府看到的也都是土地的利益，而不是人的利益。開發(fā)商熱衷談土地流轉(zhuǎn)，卻忽視了流轉(zhuǎn)應(yīng)是人遷移的結(jié)果，而不是先決條件。這些情況歸根結(jié)底是忽視城鎮(zhèn)化的核心——人。
“要地”和“要人”掛鉤
中國證券報：新型城鎮(zhèn)化需要怎樣的土地改革相配套？如何通過制度設(shè)計同時實現(xiàn)制約政府造城沖動、限制開發(fā)商大肆圈地、保護弱勢群體利益？如何避免農(nóng)民變流民、新城變“鬼城”的情況重演？
華生：要從過去“只要地不要人”變成為人服務(wù)。要實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，首先需要尊重市場規(guī)律。城鎮(zhèn)化是社會和市場發(fā)展的趨勢，也是農(nóng)村人口的自主選擇。幾十年來，雖然沒有政府大規(guī)模的組織，我國已陸續(xù)有2億農(nóng)民走進城市，成為農(nóng)民工。這部分人口自愿選擇進入城市生活并獲得了工作，有在城市安家落戶生存的基礎(chǔ)。政府應(yīng)該尊重他們的選擇，以就業(yè)為基礎(chǔ)，修改制度，讓符合一定條件的人入籍。首先解決已進城、工作穩(wěn)定的農(nóng)民工家庭城鎮(zhèn)化的問題，特別是兒童不能留守。
其次，城鎮(zhèn)化意味著農(nóng)民進城，遠離原本居住的宅基地。因此，推進城鎮(zhèn)化還需解決農(nóng)民怎么住的問題，這需要修改土地制度，允許農(nóng)村土地權(quán)利變成城市的居住權(quán)利。從這個意義上說，我國尚未真正開始建設(shè)保障房。真正的保障房應(yīng)該為城鎮(zhèn)化服務(wù)，滿足那些從農(nóng)村進入城市生活人群的需求，這才是人的城鎮(zhèn)化，也是經(jīng)濟增長的長期動力。此外，在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村土地也需要進行區(qū)劃整理、重新確權(quán)，對進城人口留下的土地進行合理化、標準化整理以利于流轉(zhuǎn)。
最后，最重要的是在制度設(shè)計上把“要地”和“要人”掛鉤，將土地和安置人口掛鉤。國土部的數(shù)據(jù)顯示，每年國家規(guī)劃的供地目標為500-600萬畝，而各地匯總統(tǒng)計的需求量多達2000萬畝，最后年均實際供地面積約1000萬畝。按照這樣的供地思路，未來連保證耕地“紅線”都成了問題。
怎樣遏制地方政府要地、要指標的沖動？必須把地和人掛鉤考核。對于土地問題，應(yīng)做好一個頂層規(guī)劃，確定每年用于解決城鎮(zhèn)化人口問題的計劃供地配額，再交給各個地方分解指標并出臺配套政策支持。例如，鼓勵發(fā)展的中小型城市每畝地綁定的人口指標少，而需要限制發(fā)展的城市每畝地綁定的人口多，讓地方政策自己權(quán)衡用地量的多少。在這個過程中，戶籍制度改革也要精心設(shè)計，不能只在一個地區(qū)放開。通過這些舉措體現(xiàn)國家的指導(dǎo)作用，這也是未來將召開的城鎮(zhèn)化會議應(yīng)考慮的問題。
土地財政一定要觸動
中國證券報：很多人擔憂地方政府過于依賴土地財政，城鎮(zhèn)化會不會加劇這一問題？如何平衡地方財政與土地合理規(guī)劃開發(fā)？
華生：現(xiàn)在城鎮(zhèn)化的問題不是農(nóng)民沒有就業(yè)就進城，而是農(nóng)民早就已在城里就業(yè)很多年了，但不讓農(nóng)民安居和落戶。城鎮(zhèn)化是我們這個時代的特征，我們正處于其中。要解決城鎮(zhèn)化的問題，戶籍、土地是核心，也是經(jīng)濟領(lǐng)域改革的抓手。
目前，我國采取“增人不增地，減人不減地”的土地制度，越來越多的新增人口沒有地，未來如果允許土地抵押、出售，必將加快土地的分化和兼并，大量人口涌向城市謀出路，如不被接納，他們將會成為流民，造成社會動亂。如何解決這一嚴重的問題？只能靠城鎮(zhèn)化，讓這些人真正成為城市人，說到底還是“人的城鎮(zhèn)化”問題。
我們的問題出在哪兒？涉及“人的城鎮(zhèn)化”的工作不做，現(xiàn)有的制度都在鼓勵大家賣土地賺錢。正因為各級地方政府都在依賴土地財政運行，使得地方政府在處理土地問題時不中立，利益分配不公正，因此土地財政一定要觸動。
在現(xiàn)有的土地制度下，地方政府、開發(fā)商、投資投機購房者和城郊拆遷戶四類利益主體賺了錢。要解決土地問題，就要從梳理獲利方開始。既然土地升值的部分是外來人口集聚帶來的，就應(yīng)該通過一系列體制、機制的設(shè)計，把這四大既得利益集團的利益調(diào)整出來，讓利益回到外來人口身上。
中國證券報：土地改革如果順利開展，是否會帶來農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的良好基礎(chǔ)？未來能否推廣農(nóng)場經(jīng)營模式？
華生：除了“人的城鎮(zhèn)化”外，土地問題的另一個重要命題是實現(xiàn)農(nóng)村的現(xiàn)代化。現(xiàn)在很多人提出，中國農(nóng)村應(yīng)該搞家庭農(nóng)場，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這一觀點沒有看到中國的現(xiàn)實：絕大部分地方搞不了家庭或?qū)I(yè)農(nóng)場，多數(shù)農(nóng)村的出路是搞專業(yè)農(nóng)戶。
歐美國家地廣人稀，一個家庭的農(nóng)場面積動輒上千畝，這在我國是很難想像的，即使八成農(nóng)村人口進入城市(這要求城鎮(zhèn)化率達到90%，實際很難)，我國農(nóng)村的戶均耕地面積也僅有30畝左右。如果要達到歐美國家那樣千畝土地的農(nóng)場經(jīng)營，那么中國的農(nóng)民將只能剩下幾百萬人，這是完全不現(xiàn)實的。因此中國只能像日韓等國一樣推廣專業(yè)農(nóng)戶模式，土地比目前更加集中一些，以戶為單位精耕細作。
我國進入城鎮(zhèn)化的歷史階段，應(yīng)抓住時機，不能錯失。目前國土部正在進行調(diào)研和規(guī)劃，這些工作應(yīng)基于市場導(dǎo)向，出臺差別化的土地政策，為國家的城鎮(zhèn)化目標服務(wù)。
土地改革的核心是要為人的城鎮(zhèn)化服務(wù)。土地改革最重要的是在制度設(shè)計上把地方政府申請用地指標和安置人口的指標相掛鉤。
在現(xiàn)行的土地制度下，地方政府、開發(fā)商、投資投機購房者和城郊拆遷戶四類利益主體賺了錢。應(yīng)該通過一系列體制機制的設(shè)計，把這四大既得利益集團的利益調(diào)整出來，反哺到外來人口身上。
土地改革并不意味著未來農(nóng)業(yè)發(fā)展要走農(nóng)場模式，中國的國情決定了只能以專業(yè)農(nóng)戶為發(fā)展方向。