地方債重壓，土地財(cái)政撐不住了
近期，國家審計(jì)署公布的《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示：18個省會和直轄市，有17個承諾以土地出讓收入來償債，比例高達(dá)95%。2012年6000億的土地出讓凈收入連支付地方債的年利息都不夠。
雖然國家審計(jì)署在6月10日公布的《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》(下稱“《審計(jì)結(jié)果》”)中談到土地財(cái)政時言簡意賅，但與2010年審計(jì)署對全國地方債的全面審計(jì)對比，最新數(shù)據(jù)表明了幾個現(xiàn)實(shí)：2010年底，政府性債務(wù)大約有40%要靠土地收益來償還，而現(xiàn)在，部分地區(qū)這一比例已經(jīng)超過一半，地方政府債務(wù)償還高度依賴于土地收益;但與此同時，土地出讓收入增幅在下降，部分地方政府的土地收入越來越不能滿足償債需求，償債壓力正進(jìn)一步加大。
市場分析人士指出，盡管土地財(cái)政成了地方債的救命稻草，由此也使得高房價居高不下、泡沫難破，但土地財(cái)政模式正逐漸進(jìn)入低潮，地方債危機(jī)爆發(fā)風(fēng)險日益加劇，而一旦地方不能根本開源節(jié)流解決債務(wù)問題，那么債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)恐將不再是一句空話了。
抽樣調(diào)查95%省會、直轄市靠土地償債
《審計(jì)結(jié)果》雖然不是我國地方債的全貌，但該審計(jì)調(diào)查抽取樣本為15個省、3個直轄市本級及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區(qū)，覆蓋了全國一半以上的省級地區(qū)和省會城市，采集樣本較廣泛，具有代表性。
審計(jì)署“抽查”發(fā)現(xiàn)，部分地方以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額增長。2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額7746.97億元，占這些地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的54.64%，比2010年增長1183.97億元，占比提高3.61個百分點(diǎn)。換言之，不少地方都以土地出讓收入來償債。
值得警惕的是，審計(jì)報告中的18個省會和直轄市，有17個承諾以土地出讓收入來償債，比例高達(dá)95%。
記者采訪發(fā)現(xiàn)，今年上半年，在樓市調(diào)控重壓之下，地方政府依然掀起了一輪賣地高潮，各地“地王”頻出，據(jù)知情人士透露，原因就在于部分地方政府償債壓力增大，而不得不多賣地。從宏觀面來看，最近幾年，土地出讓收入都占到了全國財(cái)政收入的1/4~1/3;而對于很多三四線城市而言，其土地出讓收入能占到地方財(cái)政的一半。
過度依賴土地財(cái)政使高房價更難破
這就是最近十余年來愈演愈烈的土地財(cái)政。有人稱之為美酒、有人稱之為毒藥，無論如何，土地財(cái)政已經(jīng)如滾雪球般越滾越大，從數(shù)年前的千億元級滾到了如今的3萬億元級。
據(jù)國土資源部公開數(shù)據(jù)顯示，2012年全國出讓國有建設(shè)用地面積32.28萬公頃，出讓合同價款(即土地出讓總收入)2.69萬億元，同比分別減少3.3%和14.7%。其中，招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓土地面積29.30萬公頃，占出讓總面積的90.8%;出讓合同價款2.55萬億元，占出讓合同總價款的94.8%。
上海易居房地產(chǎn)研究院研究員嚴(yán)躍進(jìn)向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，地方政府依賴土地財(cái)政，一是還債渠道過于狹窄，對于部分產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不順暢、地方財(cái)政收入機(jī)制不健全的地方，土地資源成為最后的一根救命稻草;二是目前土地收入較易獲得，由于地方政府是地方土地的唯一供給者，因此在獲取土地出讓金方面并非難事;三是目前對于地方債的運(yùn)作仍未成熟，地方政府容易鉆制度的漏洞，從而可以實(shí)現(xiàn)以土地收入作為償還擔(dān)保的目的。
中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員曹建海向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，一大半的債務(wù)要靠土地財(cái)政來償還，充分表明地方政府財(cái)政狀況已經(jīng)被土地財(cái)政綁架了，而這顯然給中國經(jīng)濟(jì)帶來了一系列不利影響。最典型的就是當(dāng)前房價泡沫越吹越大，但地方政府并沒有刺破泡沫的決心，結(jié)果房價越調(diào)越高。
近年來，中央屢次出手調(diào)控樓市，2008年甚至一度抑制住了房價上漲的勢頭，但2008年底，多個地方政府迅速出臺了一系列救市政策，分析人士指出，就是因?yàn)橥恋刎?cái)政作祟。
嚴(yán)躍進(jìn)指出，過于依賴土地財(cái)政，無疑會帶來一系列危害。第一，土地財(cái)政造成了地方政府的惰性和腐敗。在無需大的成本時，過于依賴土地收入，而不會在其他收入方面尋求突破。第二，地方政府會將自己逼入進(jìn)退兩難的境地。依靠土地財(cái)政固然能提高地方政府的收入，但是在目前控制房價與打壓地王的情況下，“面粉貴于面包”又會增加控制房價的難度。第三，土地財(cái)政滋生出的風(fēng)險，最終會轉(zhuǎn)嫁到普通老百姓身上。從地方政府到開發(fā)商，再到普通百姓，實(shí)際上有環(huán)環(huán)相扣的利益關(guān)系。這種模式下，最終會肥了政府、便宜了開發(fā)商，卻苦了百姓。
土地財(cái)政終有盡頭
盡管如此，受財(cái)稅體制和償還地方債等因素影響，從未來相當(dāng)長一段時間來看，土地財(cái)政依然難以遏制，不少地方政府仍然會堅(jiān)持吃土地飯。記者采訪發(fā)現(xiàn)，無論是從北京、上海等一線城市，還是三四線城市，均可發(fā)現(xiàn)地方政府依然不停地儲備土地。近年來，河南平墳事件、河北曲周鏟麥地事件等，均有地方政府收儲土地的影子。而且，相比于過去幾年，當(dāng)下中國最小的行政單位——鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級地方政府，對土地的介入程度也越來越深。
一位業(yè)內(nèi)人士甚至指出，至少未來5年，土地財(cái)政難以退出。
但在另一方面，土地財(cái)政對于地方債的貢獻(xiàn)能力，卻未必越來越給力。
《審計(jì)結(jié)果》顯示，由于2012年土地出讓收入增幅下降，地方償債壓力加大：2012年底，4個省本級、17個省會城市本級土地出讓收入比2010年減少135.08億元，降低2.83%，扣除成本性支出和按國家規(guī)定提取的各項(xiàng)收入后的可支配土地出讓收入減少179.56億元，降低8.82%。這些地區(qū)2012年以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)需償還本息2315.73億元，為當(dāng)年可支配土地出讓收入的1.25倍。
數(shù)據(jù)說明，上述地方政府2012年可支配土地出讓收入尚不足以償還其對應(yīng)債務(wù)，即“入不敷出”。
從全國層面來看，如果按照今年4月財(cái)政部原部長項(xiàng)懷誠在博鰲亞洲論壇上的預(yù)測，目前，全國各級政府總債務(wù)規(guī)模預(yù)計(jì)超過20萬億元。結(jié)合國家審計(jì)署公布的地方債融資渠道，即使按利率較低成本較小的銀行貸款來計(jì)算，則全國性的地方債僅一年利息支出就高達(dá)1.2萬億元(按一年期貸款利率6%)。
據(jù)財(cái)政部最新公布的《2012年全國土地出讓收支情況》數(shù)據(jù)測算，2012年實(shí)際使用土地出讓收益接近6000億元。土地出讓凈收入連支付地方債的年利息都不夠。
“事實(shí)上，很多地方并不是單純被地方債壓垮了，僅僅地方債的利息就壓垮了一些地方政府。”上述業(yè)內(nèi)人士透露，近年來地方政府逐漸迎來償債高峰，在有些一二線城市，按正常節(jié)奏推地已經(jīng)不能滿足償還債務(wù)需要，而不得不多推出優(yōu)質(zhì)地塊，結(jié)果便是地王頻出。但是如果不能從根本上開源節(jié)流，而賣地模式終有盡頭，屆時地方債將迎來巨大危機(jī)。
嚴(yán)躍進(jìn)表示，土地收入將越來越表現(xiàn)出兩個突出問題：一、收入不夠。在如此龐大的地方債規(guī)模下，尤其是舊債償還期陸續(xù)到達(dá)時，當(dāng)前的土地收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足償還的胃口。二、土地出讓的收入機(jī)制不長效。土地資源畢竟有限，同時城市規(guī)劃進(jìn)程也不允許無節(jié)制地開發(fā)各類土地，這樣土地收入終有枯竭的時候。
屆時，一些城市將有可能爆發(fā)債務(wù)危機(jī)。