“房叔”、“房姐”們隨著多套房產(chǎn)信息的曝光，應(yīng)聲而倒；在國務(wù)院剛剛公布的機(jī)構(gòu)改革方案中，“建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”、“為預(yù)防和懲治腐敗夯實(shí)基礎(chǔ)”的提法，更讓人對“房產(chǎn)反腐”充滿了期待。畢竟，精確的房產(chǎn)信息遠(yuǎn)比似是而非的“鑒表”、內(nèi)斗牽出的“發(fā)票”，更加犀利有效。
不過，研究者提醒我們：這項(xiàng)市場經(jīng)濟(jì)的基本制度，最主要的功能是保護(hù)人們的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)和交易安全。反腐，只是制度完善之后的衍生便利，“過度強(qiáng)調(diào)‘反腐’功能，可能兩樣都做不好。”
現(xiàn)狀
在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，我國擬建立“不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”的信息格外引人注目。普通網(wǎng)友們討論最熱烈的，莫過于這項(xiàng)制度能在多大程度上打擊“龔愛愛”們，而長期研究這項(xiàng)制度建設(shè)的學(xué)者則強(qiáng)調(diào)，這是一項(xiàng)和每個(gè)人的切身利益都息息相關(guān)的市場經(jīng)濟(jì)“基礎(chǔ)設(shè)施”。那么，這項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度對我們的生活，究竟有什么樣的作用？如果它是“基礎(chǔ)設(shè)施”，為什么又遲遲未能建立？
“登記機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，是目前登記制度的最大缺陷”
首先我們要弄清楚不動(dòng)產(chǎn)登記制度的主要功能是什么，為什么要搞這樣一個(gè)制度？
對于動(dòng)產(chǎn)，我們可以用占有的方式來展現(xiàn)權(quán)利，比如你說這個(gè)手機(jī)是你的，因?yàn)槟憧刂扑５粍?dòng)產(chǎn)不同，土地和房屋，是兩類最重要也是最常見的不動(dòng)產(chǎn)。這兩者的權(quán)利狀態(tài)很復(fù)雜，有所有權(quán)人——比如我們的城市土地歸國家所有，有建設(shè)用地使用權(quán)人，還有抵押權(quán)人等；不能說你住在這個(gè)房子里或者你站在這塊地上，它就是屬于你的，必須通過登記簿把這種權(quán)利狀態(tài)展現(xiàn)出來。
別人要買你的房子，他怎么確定這個(gè)房子是你的？就是看登記簿，登記簿是最可靠的，比權(quán)屬證書更可靠，因?yàn)楹笳呖梢詡卧臁Ｋ裕怯浿贫葘τ诒Ｗo(hù)權(quán)利人的權(quán)利、保障交易的安全非常重要，還能提高交易的效率——這就是它最主要的功能。
《物權(quán)法》對統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度有專門的規(guī)定，但《物權(quán)法》實(shí)施已經(jīng)將近6年，統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度卻出不來。一個(gè)主要原因就是我們的土地和房屋一直是由國土和房管部門分別來負(fù)責(zé)管理和登記。
登記機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，是目前登記制度的最大缺陷，不僅土地和房屋分別是兩家，還有諸如農(nóng)村土地要到農(nóng)業(yè)部門登記，海域使用權(quán)要到海洋管理部門等。而且，每個(gè)登記機(jī)構(gòu)都有不同的登記程序，非常麻煩。在很多地方，賣房子要辦兩次登記，不僅要到房屋管理機(jī)構(gòu)辦理房屋的過戶登記，還要到國土部門去辦理國有土地使用權(quán)的登記。
機(jī)構(gòu)不同，程序不同，要求的登記材料也不統(tǒng)一，不僅加大了交易成本，而且會(huì)在銜接上出現(xiàn)巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)。按照我們現(xiàn)在的法律規(guī)定，你抵押房子，地也必須抵押，同樣，你抵押地，房子也必須抵押。但土地和房屋是獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)，又在不同的機(jī)構(gòu)登記，會(huì)導(dǎo)致有些人把土地抵押一個(gè)機(jī)構(gòu)，把房子抵押給另一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間的信息不溝通，就會(huì)出現(xiàn)房地分別抵押的問題。
“在北京買房子，
跟在陜西一個(gè)縣城買房子，要求的材料和程序應(yīng)當(dāng)是一樣的”
為什么統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度難以建立？結(jié)合目前住房信息聯(lián)網(wǎng)的情況來看，單就城市而言，很多中小城市本身的信息化工作還沒有完成，甚至還沒有建立起電子化的管理，大量的信息是紙質(zhì)的，怎么聯(lián)網(wǎng)呢？
就算是幾十個(gè)大城市，信息化工作雖然完成了，但也存在一個(gè)大問題，就是各地在發(fā)展房地產(chǎn)信息系統(tǒng)的時(shí)候，是各自發(fā)展，他們的信息系統(tǒng)是不同的，里面設(shè)計(jì)的數(shù)據(jù)參數(shù)也不一樣。我以前調(diào)研的時(shí)候見過一些，很亂，你設(shè)置32個(gè)項(xiàng)，他設(shè)置10個(gè)項(xiàng)，而聯(lián)網(wǎng)的話，必須做到信息數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)都是統(tǒng)一的。
另外，各個(gè)地方自己也有幾個(gè)系統(tǒng)，比如登記是一個(gè)系統(tǒng)，商品房銷售是另一個(gè)系統(tǒng)，這些系統(tǒng)之間怎么整合？
從國外的情況來看，登記制度通常都是統(tǒng)一的。比如德國，雖然是一個(gè)聯(lián)邦制國家，但登記也是統(tǒng)一的，不是各搞各的，因?yàn)檫@是一項(xiàng)全國性的制度。也就是說，我在北京買房子，跟我在陜西一個(gè)縣城買房子，要求的材料和程序應(yīng)該是一樣的，適用統(tǒng)一的程序；不能說，我在這里買房子提交的材料是10個(gè)，到那里就是15個(gè)。
未來
原定去年6月30日實(shí)現(xiàn)的全國40個(gè)重點(diǎn)城市住房信息聯(lián)網(wǎng)工作，在逾期8個(gè)月后，最近才由住建部宣布完成。住建部部長姜偉新表示，住房信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)有相當(dāng)?shù)碾y度，但要繼續(xù)努力把它建立起來。
那么，更為復(fù)雜的“統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度”，將如何推進(jìn)？在理想狀態(tài)下，這項(xiàng)制度將如何改變我們的經(jīng)濟(jì)生活？
“先解決立法問題，再設(shè)立統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)”
之所以出現(xiàn)前面所說的這些情況，主要是因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在沒有全國統(tǒng)一的登記法或者條例，主要的一個(gè)規(guī)范是住建部的《房屋登記辦法》，但它只是一個(gè)部門規(guī)章。部門規(guī)章的效力從《立法法》上講，是低于地方法規(guī)的。比如上海，就自己搞了一個(gè)上海市房屋登記條例，住建部要求辦在建工程抵押，辦抵押登記，上海就是做預(yù)告登記，全國各地，五花八門。
所以，要推進(jìn)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，首先要解決立法問題，盡快推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)登記法或條例的制定。在我們這樣一個(gè)大國，必須要通過立法，把最基本的規(guī)則和制度定下來。當(dāng)然，各地也不能說沒有自由的空間，不同的地方可以有自己的實(shí)施辦法，但是大的東西必須統(tǒng)一。
接下來，再研究怎么設(shè)立統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)，把登記本身的功能和附加的行政功能分離開。我個(gè)人的看法，可以把國土和住建部門登記的功能抽出來，建立一個(gè)國家層面的登記機(jī)構(gòu)。這樣一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)基本制度的部門，應(yīng)當(dāng)像國稅、海關(guān)一樣，是直管的，不能交給各地。現(xiàn)在登記制度受地方干預(yù)很大，我曾經(jīng)到一個(gè)南方城市調(diào)研，開發(fā)商亂搞，很多東西都不符合要求，登記機(jī)構(gòu)說這個(gè)沒辦法登記，老百姓就到政府去鬧，結(jié)果市長說，這不就是發(fā)個(gè)證嗎？趕緊去給他登。在這種情況下，登記制度的基本功能根本發(fā)揮不了。
“理想狀態(tài)下，在一個(gè)機(jī)構(gòu)可以了解到所有的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利狀態(tài)”
統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，第一步是合并地和房，但不動(dòng)產(chǎn)又不限于地和房。現(xiàn)在比較重要的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，在城市是建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，在農(nóng)村還有土地承包經(jīng)營權(quán)以及海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)等，這些都可以統(tǒng)一到一個(gè)機(jī)構(gòu)來。理想狀態(tài)下，在一個(gè)機(jī)構(gòu)就可以了解到所有的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利狀態(tài)。
比如一個(gè)企業(yè)，地在北京，海域使用權(quán)在深圳，采礦權(quán)在新疆，要把這些整體打包抵押，現(xiàn)在需要到每一個(gè)部門去辦一遍登記，非常辛苦；但將來到一個(gè)機(jī)構(gòu)就可以辦好。同樣，和它做交易的人或者提供貸款的銀行，要查他的資信，對于不動(dòng)產(chǎn)這一塊，只要拿到授權(quán)，到“不動(dòng)產(chǎn)登記局”去查就可以了。
所以說，這是市場經(jīng)濟(jì)最基本的一項(xiàng)制度，跟我們每一個(gè)人的切身利益都是息息相關(guān)的。
登記制度除了主要的民事功能之外，還有很多附加的行政功能。比如稅收，我們現(xiàn)在的房屋交易契稅就是要通過過戶時(shí)的登記才收得上來，不然可能很少有人會(huì)主動(dòng)去繳。
登記的另一個(gè)作用是保證規(guī)劃。我們現(xiàn)在違反規(guī)劃的情況特別普遍，比如開發(fā)商蓋房子之前規(guī)劃好了是20層，但他非要建25層，容積率原來是3，后來變成4，買房的人就會(huì)打官司。那么，改變規(guī)劃以后怎么辦？這個(gè)時(shí)候也要靠登記來“卡”他，因?yàn)樗米愿淖円?guī)劃，就是非法建筑，不能辦理登記，也就沒辦法交易。現(xiàn)在房價(jià)一直在漲，老百姓想買房子，所以不打官司；但將來一旦房地產(chǎn)市場變差了，糾紛就會(huì)變多。所以，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)在市場情況好的時(shí)候把這項(xiàng)工作做好，將來才不會(huì)被動(dòng)。
受訪人：程嘯
（清華大學(xué)法學(xué)院副教授，住建部《房屋登記辦法》主要起草人，著有《不動(dòng)產(chǎn)登記法研究》）
較真
“像龔愛愛那樣，
有不止一份戶籍資料，
登記機(jī)構(gòu)是查不出來的”
不動(dòng)產(chǎn)登記制度確實(shí)可以為“反腐”提供便利，但如果大家希望為了“反腐”而搞登記，那很可能反腐不成，登記制度也完善不了。因?yàn)槲覀兊牡怯浿贫日谕晟浦校F(xiàn)在有些地方已經(jīng)出現(xiàn)了一些情況，很多人不去進(jìn)行登記了。
登記制度是通過民事后果變相強(qiáng)制，就是說你不進(jìn)行登記的話，很難交易，很難抵押和轉(zhuǎn)讓。所以大家都是在變更產(chǎn)權(quán)的時(shí)候去登記，那么如果我不交易呢？開發(fā)商新建的商品房，賣給我之后，我不辦登記，唯一的后果就是我將來想賣這個(gè)房子的時(shí)候，賣不出去。對“貪官”來說，他暫時(shí)不辦，你奈他何？
登記主要依賴于身份證制度，像龔愛愛那樣，有不止一份戶籍資料，并且提交的身份資料都是“真”的，那么登記機(jī)構(gòu)是查不出來的。所以，“反腐”不要單純指望不動(dòng)產(chǎn)登記，這項(xiàng)制度需要其他很多制度的共同完善才能發(fā)揮作用。
不能把普通老百姓的隱私作為反腐的“陪綁”
房產(chǎn)信息的“查詢”功能在“反腐”中確實(shí)在用。很多登記機(jī)構(gòu)都設(shè)置了查詢功能，但是很慎用。一般來講，只有紀(jì)委和公檢法才可以用，否則對個(gè)人信息是個(gè)很大的傷害。《物權(quán)法》也明確規(guī)定了，查詢必須是權(quán)利人和利害關(guān)系人。
理論上，動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，加上你的負(fù)債能表明你的財(cái)務(wù)狀況。但是不是要把這些信息全面整合呢？這里有一個(gè)問題：當(dāng)有一個(gè)部門可以掌握所有個(gè)人信息的時(shí)候，其實(shí)也很可怕。信息就是權(quán)力。我不說你會(huì)不會(huì)濫用這些信息，最簡單的，你有沒有能力保護(hù)好這些信息？我們現(xiàn)在個(gè)人數(shù)據(jù)信息泄露的情況很嚴(yán)重，如果大量的信息掌握在一個(gè)機(jī)構(gòu)，怎么保護(hù)？
實(shí)際上只要在得到授權(quán)之后，能在各個(gè)機(jī)構(gòu)便捷地查詢到，恐怕沒有必要把這些信息都匯總到一個(gè)部門。有學(xué)者提出，不能把普通老百姓的隱私作為反腐的“陪綁”——這一點(diǎn)我很贊同。