傳統的土地利用方式和收益分配機制已經成為城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)矛盾的焦點，為破解這一難題，成都市在經過多年的制度調整和規(guī)劃布局基礎上，探索出了一種新型的城鄉(xiāng)土地利用機制，在保護耕地面積、推動農村變革和承載城市發(fā)展之間形成了有效統一。
這套新機制的運行模式是：通過“耕地保護基金”(簡稱耕保基金)實現耕地保護，通過“土地整理”節(jié)約農村建設用地，通過城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”承載城市快速發(fā)展，通過城市土地增值僅哺農村再推動農村變革。
設立“耕保基金”守住耕地紅線
成都市是一個有著1100多萬人口，其中600萬在農村，全市人均占有耕地不足六分。人多地少的成都市在快速城市化發(fā)展過程中，如何妥善處理“拓展城市與保護耕地、發(fā)展農村”之間關系考驗著當地的執(zhí)政者。
2008年初，成都市開始探索新時期耕地保護新機制，設立了“耕保基金”，以經濟利益補償和契約式管理的手段，把保護耕地的國家意志轉化為農民內心意愿，實現了保護耕地、農民增收、社保擴面的多贏效果。
這種耕地保護新機制的具體做法是：按照基本農田每年400元/畝、一般耕地每年300元/畝的標準，由政府向擁有耕地的農戶發(fā)放耕地保護補貼；補貼主要用于農民購買農村養(yǎng)老保險；政府與農民簽訂《耕地保護合同》，農戶承擔耕地保護責任，違約將被追回補償款并承擔相應處罰。
據了解，目前成都市共有635萬多畝耕地保護任務，其中600萬畝是基本農田。據此測算，全市每年需支付“耕保基金”約26億元左右。成都市國土局局長曾敏告訴記者，“耕保基金”主要從市、縣兩級的新增建設用地土地有償使用費和土地出讓收入中提取，不足部分由政府財政補充。
農民集中居住節(jié)約建設用地 土地集約利用推動農村發(fā)展
成都市耕地一直存在中低產田比重較大、田塊過小過多且不規(guī)整、田埂和田間道路占地較多等問題，不適應農業(yè)規(guī)模經營發(fā)展。此外，成都平原歷史形成的農村居民住宅有95%都是以自然村落、院落和獨戶居住為主，人均占地面積150平方米，呈現“散、多、亂”狀況。
基于這種認識，六年前，成都市開始了“農民集中居住、土地集中經營”的農村土地利用集約化探索。據統計，2004年以來，成都市已實施完成土地整理面積近220萬畝，新增耕地30萬畝。建成農民集中居住區(qū)和聚居點800多個，促進約10萬農戶30多萬人集中居住，還建成了56個面積在5000至10000畝的高產穩(wěn)產、有產業(yè)特色的高標準基本農田保護示范區(qū)。
在四年前還是成都市市級貧困村的新津縣袁山村農民集中居住區(qū)，記者看到了一幅完全不同的景象：戶戶青瓦房，家家大宅院；門前水泥路，屋后大花園；水電氣光纖，直通家里邊……
袁山村和五峰村的聯合黨委書記李偉介紹說，通過村民集中居住和土地整理工程，袁山村共節(jié)約出近百畝集體建設用地，通過對這近百畝集體建設用地的綜合利用，村里發(fā)展起多種經營。
據統計，成都全市農村居民點用地達145萬余畝，大約是900平方公里，比目前成都建成區(qū)面積還要大。國務院發(fā)展研究中心農村部研究員劉守英認為，只要能追加適當的投資，就完全可能在不減少耕地的硬約束下增加城市建設用地的供應量。“中國城市化的癥結與其說是缺少土地，還不如更準確地說是缺少資本。”
“增減掛鉤”拓展城市空間 “收益反哺”縮小城鄉(xiāng)差距
但是經過近幾年的快速發(fā)展，成都同國內其他很多特大城市一樣，其發(fā)展已經遇到用地瓶頸問題，必須找到一條“不減少耕地、不能損害農民利益”的城市合理用地道路。這也就是成都市土地制度改革的第三個重點。
成都市國土局副局長黃曉蘭介紹說，成都市的解決辦法就是利用城市建設用地與農村建設用地增減掛鉤，“政策解決一部分城市化進程中土地承載量問題；城市土地的收益再僅哺農村，實現城鄉(xiāng)差距縮小、農村共享統籌城鄉(xiāng)改革成果”。
以成都市郫縣為例，早在2004年初，該縣就已經用完了前一輪土地利用規(guī)劃確定的建設用地指標。在建設新農村過程中，該縣唐元鎮(zhèn)長林村進行土地整理，節(jié)約了263畝建設用地。這些騰出來的農村建設用地被平移到靠近該縣縣城城市規(guī)劃區(qū)的犀浦鎮(zhèn)和友愛鎮(zhèn)，經過依法批準征收和對當地農民依法補償安置后，按規(guī)定用作為經營性用地公開拍賣，共得近六億余元，其中6500多萬元用于長林村的拆舊建新、公共配套，2.6億多元用于犀浦鎮(zhèn)和友愛鎮(zhèn)拆遷補償，2.6億多元用于繳納稅費、土地出讓金、耕地保護基金以及社保住房基金等。
劉守英認為，實行綜合國土整治，農村可以獲得一筆資本投入，城市可以獲得土地承載，耕地面積也能增加這是一舉三得的好事。
根據土地詳查統計，成都市20個區(qū)(市)縣共有農村建設用地145萬畝，占全市建設用地總量的48%；農村人均建設用地面積154平方米，其中宅基地約占90%。北京大學國家發(fā)展研究院的李力行博士通過測算得出結論，如果給予適當的規(guī)劃、投資和建設，通過村莊整治把農村人均宅基地面積降至人均70平方米，成都全市可增后備建設用地就達65萬畝，比當前成都市整個建成區(qū)面積還要大。
通過土地整治和增減掛鉤，在有效解決了城市發(fā)展承載不足的同時，也實現了城市土地級差收益反哺農村。據統計，2004年至今，成都市共投入土地整治專項資金50億元，掛鉤資金100億元，整合部門資金近3億元，平均每年投入25億多元。實施土地整治和掛鉤項目的項目區(qū)農村，平均每個村土地整治專項資金和其他涉農資金的投入可達到4000萬元以上，平均每個農民從城市化土地增值中收益3.2萬元，形成了農民與各相關利益方分享城市化土地增值的新格局，也極大解決了制約新農村建設的資金瓶頸。