近些年來(lái)，中國(guó)社會(huì)最為壯觀的社會(huì)現(xiàn)象之一是，上百萬(wàn)人蜂擁參加公務(wù)員錄用考試。但不管從哪個(gè)角度看，國(guó)考熱都不是一件好事。抑制公務(wù)員熱的根本辦法，在于政治與行政分離，政治官員與事務(wù)官員分流。
考試迷信與權(quán)力扭曲
面對(duì)公務(wù)員考試熱，相關(guān)部門(mén)官員解釋說(shuō)，人們參加考試的熱情，可以讓政府有機(jī)會(huì)遴選出優(yōu)秀人材，而優(yōu)秀人材進(jìn)入政府，可以提升政府的治理能力。表面上看起來(lái)是這樣的，但如果對(duì)政府的性質(zhì)做一個(gè)簡(jiǎn)單分析，這個(gè)說(shuō)法就難以令人信服了。
政府的工作主要由兩部分組成：政治和行政。兩者相互關(guān)聯(lián)，但性質(zhì)大不相同。韋伯在19世紀(jì)德國(guó)的語(yǔ)境中，對(duì)此有過(guò)清晰的界分。簡(jiǎn)單地說(shuō)，行政就是按照既定的規(guī)則、程序，機(jī)械地處理日常的政府管理事務(wù)。政治則是依據(jù)特定的價(jià)值，面對(duì)多變的現(xiàn)實(shí)，主要是民眾的需求和具體的公共利益，以特定的程序制定法律和政策。
簡(jiǎn)單地說(shuō)，政治負(fù)責(zé)指定規(guī)則和程序，行政負(fù)責(zé)按照這些程序執(zhí)行這些規(guī)則。因而，在國(guó)家生活中，政治至關(guān)重要，行政不可或缺。一個(gè)國(guó)家要實(shí)現(xiàn)優(yōu)良治理，政府需要同時(shí)有效地從事這兩項(xiàng)工作。
與此相應(yīng)，當(dāng)代各國(guó)政府通常由兩種類(lèi)型的官員組成，以分別完成上述兩項(xiàng)工作：政治性官員與事務(wù)性官員。前一類(lèi)官員承擔(dān)政治職能，后一類(lèi)官員負(fù)責(zé)行政事務(wù)。
前一類(lèi)官員又可細(xì)分為兩類(lèi)，第一種是選舉產(chǎn)生的政治性官員，包括國(guó)會(huì)等立法機(jī)構(gòu)成員，與行政部門(mén)首長(zhǎng)。第二種是由選舉產(chǎn)生的行政首長(zhǎng)任命的政務(wù)性官員，比如總統(tǒng)任命的內(nèi)閣成員。這些官員的權(quán)力直接間接地來(lái)源于選舉，他們?cè)谡械奈恢靡簿碗S著選舉之成敗而保有或者喪失。
至于事務(wù)性官員，也即英國(guó)人、香港人所說(shuō)的“文官”，則是通過(guò)專(zhuān)業(yè)的公務(wù)員錄用考試的方式而被錄用的。他們是有行政級(jí)別的，可以按部就班地升遷，職位是終身的，但工作性質(zhì)與一般公司員工沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。
明白了上述概念，現(xiàn)行公務(wù)員考試制度的不足也就一目了然了。從政治學(xué)角度看，再也沒(méi)有比中國(guó)式“公務(wù)員”一詞更為模糊的政治概念了。幾乎所有享有權(quán)力的人都被劃入公務(wù)員范圍，不論其工作的性質(zhì)是什么。
這樣的混亂向上游傳遞，讓公務(wù)員錄用考試的性質(zhì)變得混亂。有一些人會(huì)通過(guò)錄用考試進(jìn)入政府，而他們既然是通過(guò)錄用考試而進(jìn)入政府的，那么按理，他們就屬于事務(wù)性官員。然而，隨著時(shí)間推移，他們中卻會(huì)有一些人出任局長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、副市長(zhǎng)、乃至市長(zhǎng)、省長(zhǎng)、部長(zhǎng)。換言之，他們將成為政務(wù)性官員，以及政治性官員。政治性官員竟然也可以通過(guò)考試的方式錄用！
當(dāng)然，這樣的公務(wù)員和公務(wù)員考試錄用制度，倒也并非當(dāng)代中國(guó)之獨(dú)創(chuàng)。中國(guó)古代就有科舉制度，羅馬帝國(guó)也曾經(jīng)有過(guò)通過(guò)考試錄用官員的制度，也都是把政治與行政混為一體。
在通過(guò)考試錄用一切官員的體制中，只有行政，而沒(méi)有政治。在這里，權(quán)力肯定是自上而下地被授予的。所有官員只是執(zhí)行他們的上級(jí)的指令的工具。他們只能從事行政活動(dòng)，而根本不需要政治，上級(jí)也不容許其下級(jí)從事政治。
如此，掌握和運(yùn)用權(quán)力的所有人都是行政官僚，僅級(jí)別有高低之差。他們已經(jīng)習(xí)慣于被上級(jí)提拔的生活，習(xí)慣于按照上級(jí)的指示、看上級(jí)的臉色行事。容易為了博得提拔的機(jī)會(huì)，他們會(huì)把上級(jí)所追求的價(jià)值放大到極端的程度。比如中國(guó)當(dāng)代各級(jí)政府官員對(duì)GDP政績(jī)的瘋狂追求就是一例。
考試熱與機(jī)制的扭曲
比較各個(gè)行業(yè)，公務(wù)員的名義工資絕不算高。那么，人們何以狂熱地報(bào)考公務(wù)員，甚至不惜花費(fèi)巨資成為公務(wù)員或者尋求升遷？有些人可能是瞄準(zhǔn)了公務(wù)員職位的保障和收入的穩(wěn)定性。但恐怕也有很多人是為了獲得名義工資之外的金錢(qián)或?qū)嵨锸杖耄@其中既有制度不健全而獲得的灰色收入，也不排除有人有踐踏制度而獲得黑色收入的念頭。
政府官員們、也即公務(wù)員們之所以能夠這樣做，皆因?yàn)檎臋?quán)力沒(méi)有受到有效監(jiān)督。而權(quán)力之所以沒(méi)有受到有效監(jiān)督，就是因?yàn)椋瑱?quán)力是自上而下授予的。權(quán)力自上而下授予，則控制和監(jiān)督機(jī)制必然是自上而下的。這樣的控制和監(jiān)督機(jī)制注定了是會(huì)失靈的，再萬(wàn)能的上級(jí)，也不可能盯住他的全部下級(jí)的日常活動(dòng)。
控制和監(jiān)督機(jī)制失靈的結(jié)果就是權(quán)力的濫用。由此，中國(guó)官員的權(quán)力的含金量就非常之高，權(quán)力給個(gè)人所能帶來(lái)的總體好處，高于社會(huì)中幾乎所有其他行業(yè)。這一點(diǎn)也就誘發(fā)整個(gè)社會(huì)沖向萬(wàn)馬齊奔官府的獨(dú)木橋，形成國(guó)考熱。
而如果通過(guò)這個(gè)考試的人，果真如有關(guān)部門(mén)人士所說(shuō)的那樣比較優(yōu)秀，在權(quán)力不受制約的時(shí)候，官員的聰明通常就會(huì)表現(xiàn)為聰明地濫用權(quán)力。這樣的政府官員在很多時(shí)候就不是在維持秩序，而是在破壞秩序。
因此，不管從哪個(gè)角度看，國(guó)考熱都不是一件好事。抑制公務(wù)員熱的根本辦法，在于政治與行政分離，政治官員與事務(wù)官員分流。
也就是說(shuō)，公務(wù)員考試只錄用那些事務(wù)性官員，此外的政治性官員則由選舉產(chǎn)生。只要合乎某些法定條件而具有政治技能的人，均可成為候選人，通過(guò)法定的程序進(jìn)行選舉，讓選舉產(chǎn)生的官員展示政治能力。
如此一來(lái)，國(guó)考熱至少可以部分地降溫：一個(gè)人，假如立志從政，加入政府，他不必大學(xué)剛畢業(yè)就去參加公務(wù)員錄用考試。他完全可以先在商界、學(xué)界發(fā)展，或者從事社會(huì)事務(wù)性工作。在積累了一定的資源和政治技能之后，再通過(guò)各種正當(dāng)途徑接受挑選，而成為政治性官員，或者被委任為政務(wù)性官員。這樣一來(lái)，公務(wù)員考試的吸引力自然就降低了。
這樣的分流將會(huì)讓公務(wù)員考試回歸其固有性質(zhì)，也讓公務(wù)員回歸其固有性質(zhì)。也即，公務(wù)員只從事行政性工作，政治性官員則通過(guò)另外的途徑產(chǎn)生，只承擔(dān)政治性工作。
當(dāng)然，分流政治性官員與事務(wù)性官員，需要對(duì)現(xiàn)行公務(wù)員制度進(jìn)行根本改革，更深一層說(shuō)，需要以治理模式的轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤帷Ｒ簿褪钦f(shuō)，政府需要另外開(kāi)辟出空間，來(lái)吸納這些人才。
現(xiàn)在，要打破這種壟斷地位，應(yīng)突破行政主義的政府觀念，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)性選舉程度，我們需要走的路還很長(zhǎng)。