北京市是否會(huì)在購(gòu)車環(huán)節(jié)限制小汽車的數(shù)量，仍懸而未決。稍早，有消息稱，北京市不會(huì)采用拍賣牌照的做法，但“明年，一些控制汽車過快增長(zhǎng)的辦法比如搖號(hào)，讓有資格買車的消費(fèi)者順序買車等方法都不排除會(huì)實(shí)施”。
周一到周五，李忠必須強(qiáng)迫自己在7點(diǎn)前開車出門，只有這樣，才有可能幸運(yùn)地在9點(diǎn)前趕到單位。這種幸運(yùn)是少數(shù)的，“在路上”已成為北京人的每天必修課。
自中秋節(jié)假期前，一場(chǎng)小雨導(dǎo)致創(chuàng)紀(jì)錄的大堵車后，北京各階層都已達(dá)成一個(gè)共識(shí)，這座擁有近兩千萬(wàn)居民的龐然大物隨時(shí)可能因?yàn)橐粋�(gè)小事件就會(huì)導(dǎo)致大范圍的擁堵。而隨著嚴(yán)重的堵車常態(tài)化為日常現(xiàn)象后，以“世界城市”、“首善之區(qū)”為目標(biāo)的北京避無(wú)可避地面臨著治堵的難題。
這一難題被安排在下一個(gè)五年計(jì)劃——“十二五”中解決。
11月30日結(jié)束的中共北京市委十屆八次全會(huì)，通過了《中共北京市委關(guān)于制定北京市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出要抓緊出臺(tái)、落實(shí)治理交通擁堵方案，使治理交通的措施盡快見效。
關(guān)于北京市的“十二五”交通發(fā)展規(guī)劃，北京市交通委員會(huì)的主任劉小明告訴本報(bào)記者，將延續(xù)公交為主的方向；在交通需求管理方面，將采用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、可能還會(huì)有一些必要的行政手段來減少小汽車的使用。他拒絕透露更多信息，只是說：“聽政府部門說的，別聽大家傳的，需要的時(shí)候，政府會(huì)有一個(gè)專門的發(fā)布會(huì)。”
多位業(yè)內(nèi)專家都表示動(dòng)用行政手段在小汽車的購(gòu)置環(huán)節(jié)控制總量，實(shí)行難度大。主管當(dāng)局采用經(jīng)濟(jì)杠桿控制小汽車的使用則更為可行。但懸念在于，希望公共交通和汽車產(chǎn)業(yè)兼得的政府能否找到平衡？
“單雙號(hào)限行”只是設(shè)想
是否要控制、如何控制小汽車的急劇發(fā)展一直是今年的話題。
早在3月，北京市交通委員會(huì)就初步確定了“十二五”交通發(fā)展思路和重點(diǎn)。其中，以公共交通為主導(dǎo)，加快軌道交通建設(shè)基本上延續(xù)了“十一五”的發(fā)展思路；提高路網(wǎng)密度和通達(dá)深度，調(diào)整規(guī)劃布局，提高步行、自行車出行比例也已是共識(shí)；然而對(duì)如何控制小汽車的急劇發(fā)展，各方面卻存在分歧。
6月，北京市政協(xié)城建環(huán)保委的《關(guān)于機(jī)動(dòng)車總量調(diào)控與需求管理問題的調(diào)研報(bào)告》中，就建議動(dòng)用行政手段將治堵手段施加在購(gòu)車環(huán)節(jié)上。該報(bào)告提出：進(jìn)行總量控制，制定每年汽車增長(zhǎng)量的控制指標(biāo)，同時(shí)提高購(gòu)置稅，加大首次購(gòu)車成本，加強(qiáng)汽車上牌管理，恢復(fù)并嚴(yán)格實(shí)施按車位證上牌管理的辦法。
10月，北京市規(guī)劃委員會(huì)副主任劉玉民在公開場(chǎng)合表示，北京的規(guī)劃、交通等部門正在研究制定有關(guān)交通規(guī)劃的一攬子計(jì)劃，“其中控制機(jī)動(dòng)車數(shù)量方面肯定會(huì)有措施”。
近日，有媒體報(bào)道北京市交通委員會(huì)制定出了更趨強(qiáng)硬的
“治堵”方案，其中包括，二、三環(huán)以內(nèi)及重點(diǎn)路段單雙號(hào)限行；公務(wù)用車零增長(zhǎng)；重啟購(gòu)車與停車泊位證掛鉤政策；限制購(gòu)車數(shù)量和非北京戶籍者購(gòu)車等行政性措施。
記者就此致電北京市交通委求證，對(duì)方不予置評(píng)。
多位專家都表示，用行政手段“治堵”還只是設(shè)想，仍需論證。
北京工業(yè)大學(xué)交通研究中心教授陳艷艷認(rèn)為，類似于單雙號(hào)限行的行政干預(yù)手段并不一定會(huì)實(shí)施。“現(xiàn)在都還只是規(guī)劃，是候選方案，在‘十二五’期間會(huì)考慮實(shí)施，但并不確定。現(xiàn)在的規(guī)劃和最后出臺(tái)的可能是兩碼事，因?yàn)榫唧w細(xì)節(jié)還需要多部門之間協(xié)調(diào)。正式的規(guī)劃將在明年陸續(xù)出臺(tái)。”
陳艷艷所在的北工大交通研究中心與北京市交通委之間有長(zhǎng)期的合作。
在陳艷艷看來，行政手段“治堵”的前景并不明朗，“一般來講行政手段是短期行為，比如大型活動(dòng)期間，好處是立竿見影，負(fù)面影響是——可能誘增小汽車的購(gòu)買。”
“北京有其自身的特殊情況，在奧運(yùn)之后延長(zhǎng)采取行政干預(yù)措施，主要是為公交系統(tǒng)的建設(shè)爭(zhēng)取時(shí)間。如果地鐵、公交網(wǎng)相對(duì)完善，公交的優(yōu)勢(shì)比較明顯，那么就沒有必要采取這種強(qiáng)制的手段。”
中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市交通研究所所長(zhǎng)趙杰也認(rèn)為，單雙號(hào)限行等行政手段剛度太大，不是解決交通擁堵的根本之策。“我覺得不太可能實(shí)施單雙號(hào)限行這類規(guī)定，還沒到那個(gè)程度。如果限行的話，我還可以選擇買兩輛車，還是不能解決根本問題。一開始可能會(huì)有效果，長(zhǎng)期來看就不一定了。”
另一方面，在公交不發(fā)達(dá)的情況下，強(qiáng)制限行會(huì)損害一些人的權(quán)益。陳艷艷認(rèn)為應(yīng)該盡可能協(xié)調(diào)個(gè)人利益和總體利益。“新加坡也有限行手段，但相對(duì)比較柔和。公民可以根據(jù)自己的工作性質(zhì)申請(qǐng)某幾天駕車出行、某幾天不駕車出行。根據(jù)一周少開車的天數(shù)，政府給予免稅等措施，鼓勵(lì)少開車而不是采取強(qiáng)制手段。”
“兩只桃子都想摘”
趙杰把北京堵車的深層原因總結(jié)為政府“兩只桃子都想摘”，既投入巨資發(fā)展公共交通，又希望充分發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)。
造成北京當(dāng)前“大堵”的主要原因在于小汽車的爆炸性增長(zhǎng)。北京小汽車發(fā)展的“三高”——高增長(zhǎng)率、高使用強(qiáng)度、高密度聚集造成了城市中心區(qū)沒完沒了的交通擁堵。
汽車產(chǎn)業(yè)對(duì)于北京的重要性不言而喻。在2009年，面對(duì)金融危機(jī)的沖擊，北京市仍實(shí)現(xiàn)了地區(qū)生產(chǎn)總值11865.9億元，同比增長(zhǎng)10.1%，其中，樓市和車市舉足輕重。
北京市小汽車的急劇增長(zhǎng)早已突破了制定
《北京城市總體規(guī)劃2004-2020》和《北京“十一五”時(shí)期交通發(fā)展規(guī)劃》時(shí)的預(yù)計(jì)。僅2010年上半年，北京市的機(jī)動(dòng)車增加近35萬(wàn)輛，平均每天增加約1900輛。當(dāng)前機(jī)動(dòng)車保有量已逼近500萬(wàn)輛大關(guān)。
北京市交通發(fā)展研究中心主任郭繼孚的說法，北京小汽車的使用強(qiáng)度比其他國(guó)際大城市高出許多。小汽車年平均行駛里程為1.5萬(wàn)公里，是倫敦的1.5倍，東京的2倍多。公車(機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位小汽車)較之私人小汽車使用強(qiáng)度更大，年平均行駛里程為2萬(wàn)公里。
同時(shí)與國(guó)際城市
“中心城區(qū)低，外圍高”的小汽車出行分布相反，北京的機(jī)動(dòng)車80%以上集中在六環(huán)以內(nèi)的市區(qū)，六環(huán)內(nèi)小汽車通勤的占比達(dá)到35%以上。
郭繼孚還表示，按照規(guī)劃，北京市區(qū)內(nèi)的道路設(shè)施即使達(dá)到最完善的狀態(tài)，也只能容納670萬(wàn)輛機(jī)動(dòng)車，照此趨勢(shì)，未來幾年，北京機(jī)動(dòng)車達(dá)到500萬(wàn)輛或600萬(wàn)輛的時(shí)候，中度以上擁堵時(shí)間將在5個(gè)半小時(shí)以上，道路平均車速為每小時(shí)15公里。而迄今，北京監(jiān)測(cè)的最擁堵的日子是2009年7月13日，當(dāng)天一場(chǎng)暴雨使北京道路平均車速降到每小時(shí)16.3公里。
小汽車爆炸性增長(zhǎng)的同時(shí)，北京在公共交通設(shè)施方面也投入了巨資，但未能改變城市交通過分依賴小汽車，擁堵嚴(yán)重的現(xiàn)狀。
清華大學(xué)交通研究所原所長(zhǎng)史其信認(rèn)為這與城市規(guī)劃不合理有關(guān)。“北京城市擴(kuò)張的過程就是
‘?dāng)偞箫灐兄行囊恢睌U(kuò)大到四環(huán)以外，但功能區(qū)、政府所在地、商業(yè)區(qū)卻都集中在二、三環(huán)之內(nèi)。”
“軌道交通同樣存在缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、出行效率低下、擁擠和不方便等弊病，從而吸引力不足。”
規(guī)劃不合理有著深層次的體制問題。例如西直門地鐵超長(zhǎng)換乘距離的設(shè)計(jì)缺陷就是在規(guī)劃階段出了問題。“當(dāng)時(shí)的體制就沒有一體化設(shè)計(jì)，你管你的，我管我的。一旦建成，就很難改動(dòng)了。”史其信說。
限用還是限量？目標(biāo)已經(jīng)定下！
今年8月，北京市交通委員會(huì)提出了2015年要到達(dá)的新目標(biāo)：到2015年，北京軌道交通、地面公交、自行車三種綠色出行方式比例力爭(zhēng)達(dá)65%，其中公共交通出行比例由目前的38.9%提高到45%，自行車出行比例由目前的18.1%力爭(zhēng)提高到20%，特別是要大力提高“自行車+公共交通”方式的出行比例。
原北京市公安交通管理局副局長(zhǎng)、總工程師，長(zhǎng)安大學(xué)教授段里仁將自己主導(dǎo)的治堵思路總結(jié)為“節(jié)源開流”。所謂節(jié)源就是減少汽車交通需求，減少路面上交通物體個(gè)數(shù)，將上百個(gè)小汽車?yán)锏娜思系綆讉�(gè)公共交通中，將人均占交通道路的面積盡可能的降低，減少擁堵。開流指的是減少路面上交通物體的運(yùn)行時(shí)間。這個(gè)要通過明確的路權(quán)、連續(xù)的交通、交通時(shí)空資源的有效利用以及交通智能化來實(shí)現(xiàn)。
“道路是慢變化，車輛是快變化，”段里仁說，道路的建設(shè)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上路上交通工具(汽車)的發(fā)展速度。因此光靠修路來緩解城市交通擁堵行不通。治堵的指導(dǎo)思想應(yīng)該是車輛發(fā)展得慢一些，交通建設(shè)規(guī)劃發(fā)展得快一些，根本的出路應(yīng)該是優(yōu)先發(fā)展公共交通。
然而，如何減緩小汽車的增長(zhǎng)速度？
在公共交通成功的香港，對(duì)私家車的限制主要在于擁有環(huán)節(jié)。“有購(gòu)車稅，牌照稅，門檻很高”，趙杰說，“在大陸，只有上海和溫州，實(shí)行了牌照拍賣，執(zhí)行這一政策可以減緩小汽車增長(zhǎng)的速度，給公共交通的建設(shè)提供了時(shí)間，可形成比較均衡的出行結(jié)構(gòu)。”
北京市是否會(huì)在購(gòu)車環(huán)節(jié)限制小汽車的數(shù)量，仍懸而未決。稍早，有消息稱，北京市不會(huì)采用拍賣牌照的做法，但“明年，一些控制汽車過快增長(zhǎng)的辦法比如搖號(hào)，讓有資格買車的消費(fèi)者順序買車等方法都不排除會(huì)實(shí)施”。
因?yàn)樵诒本┫拗菩∑嚁?shù)量的難度顯而易見，很多意見傾向于采用經(jīng)濟(jì)手段限制小汽車的使用。
“經(jīng)濟(jì)杠桿”的可行性
段里仁不贊同目前采取控制小汽車總量的辦法。他認(rèn)為在中心城區(qū)應(yīng)采取積極穩(wěn)妥的辦法降低小汽車的使用頻率。中國(guó)已經(jīng)成為世界汽車生產(chǎn)大國(guó)，但人均汽車擁有量仍十分低。“要建設(shè)小康社會(huì)，公民想買輛車的合理需求目前來說還不應(yīng)控制，也控制不住。”
既然北京難以對(duì)小汽車限量，則進(jìn)行交通需求管理，引導(dǎo)小汽車的合理使用的治標(biāo)手段才是燃眉之急。實(shí)際上北京的小汽車平均使用成本在全國(guó)大城市中也是較低的。
國(guó)務(wù)院參事石定寰認(rèn)為，面對(duì)有限的資源，需求是不可能無(wú)限制被滿足的。目前交通的發(fā)展和需求增長(zhǎng)很快，但是土地、環(huán)境容量等資源是有限的，因此要對(duì)交通的流量、消費(fèi)總量適當(dāng)加以控制和管理。在有限的條件下，采取適當(dāng)?shù)恼呤侄危ＷC合理需求，控制不合理的消費(fèi)。不久前，北京邀請(qǐng)了包括石定寰等國(guó)務(wù)院參事對(duì)北京的交通問題進(jìn)行了調(diào)研。
趙杰強(qiáng)調(diào)，小汽車現(xiàn)在的使用成本太低。“占用公共空間，應(yīng)該由公共政策調(diào)節(jié)，誰(shuí)占用得多，占用的時(shí)間長(zhǎng)，誰(shuí)就應(yīng)該付出更多的代價(jià)，還有很多沒有開車的人，交通是大家的公共資源。從整個(gè)交通體系來看，私人和公務(wù)用的小汽車都是高端消費(fèi)，應(yīng)該付出高成本。”
趙杰認(rèn)為燃油稅和因地制宜的停車費(fèi)是影響小汽車使用的經(jīng)濟(jì)杠桿。“最公平的就是燃油稅，用得多就交得多，可以作為公共交通發(fā)展的專項(xiàng)資金，反饋到城市進(jìn)行公共交通改善。停車費(fèi)用應(yīng)該與土地價(jià)格同比增長(zhǎng)，兩者同樣占用空間。”
“‘十二五’期間是最為關(guān)鍵的時(shí)期，道路供給的能力不可能有大幅度的提高，如何優(yōu)化結(jié)構(gòu)，可以說是最重要的時(shí)期。我估計(jì)，可能會(huì)有一些重大的行動(dòng)。”趙杰預(yù)測(cè)。
對(duì)于近期熱議的征收交通擁堵費(fèi)，史其信告訴記者，國(guó)外有幾個(gè)城市實(shí)施了交通擁堵費(fèi)，目的在于使小汽車使用者的外部利益內(nèi)部化，是用交通經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，調(diào)整道路空間和時(shí)間的分配。
但征收擁堵費(fèi)之前，有大量的前期工作要做。“北京、上海、廣州、常州，前兩年已經(jīng)開始做方案了，一直沒執(zhí)行，決策層還是認(rèn)為，后續(xù)問題還沒能很好地估計(jì)到。如果實(shí)施中心區(qū)收費(fèi)，交了錢之后，還是擁堵怎么辦？我估計(jì)中國(guó)沒有一個(gè)市長(zhǎng)敢拍板兒。”史其信說。