珠江新城位于廣州市新城市中軸線上，寸土寸金。然而就在這個(gè)處于高速建設(shè)期的核心區(qū)域，卻有一塊土地因?yàn)楣偎纠p身、規(guī)劃變更等因素足足曬了十余年太陽，至今未動(dòng)工。
透視這宗閑置土地可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)普遍的現(xiàn)象：部分閑置土地“愛”調(diào)規(guī)劃，且產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜甚至走入司法程序，從而讓這類閑置土地問題處理起來顯得異常棘手。這暴露了我國在防止閑置土地產(chǎn)生和閑置土地后續(xù)處理中存在一些制度性“盲點(diǎn)”，比如如何有效處理陷入司法程序的閑置土地等，亟待相關(guān)部門完善制度，并采取堅(jiān)決措施減少存量閑置土地，同時(shí)嚴(yán)防新增閑置土地。
打官司、調(diào)規(guī)劃“黃金地塊”變身閑置用地
資料顯示，珠江新城L2地塊是一幅位于廣州市天河區(qū)珠江新城的商品住宅用地，由廣州宏瀚房地產(chǎn)開發(fā)有限公司1997年獲取，并在1998年前后取得了《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》。
然而，廣州宏瀚卻沒有選擇開工建設(shè)，而是選擇“倒賣”。廣州宏瀚在1998年2月20日與珠江實(shí)業(yè)簽訂了協(xié)議，將包括珠江新城L2在內(nèi)的三幅地塊轉(zhuǎn)讓。但在履約過程中，雙方產(chǎn)生矛盾，廣州宏瀚將珠江實(shí)業(yè)告上法庭，珠江新城L2也隨即進(jìn)入訴訟程序，成為“歷史遺留問題”。
不過，讓人詫異的是，2005年12月30日，廣州宏瀚又申請(qǐng)撤回起訴，與珠江實(shí)業(yè)達(dá)成和解。根據(jù)約定，廣州宏瀚開發(fā)珠江新城L2地塊，而珠江實(shí)業(yè)補(bǔ)交相關(guān)費(fèi)用后開發(fā)其他兩幅地塊。其中廣東宏瀚在2007年8月再次取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，其建設(shè)工期為2007年8月-2009年8月。
但在拿到土地之后，廣州宏瀚仍不開工，而是又申請(qǐng)修改規(guī)劃，讓土地繼續(xù)曬太陽、睡大覺。記者在廣州市規(guī)劃局網(wǎng)站看到，2010年4月中旬廣州規(guī)劃局對(duì)珠江新城L2地塊規(guī)劃調(diào)整進(jìn)行批前公示。資料顯示，珠江新城L2地塊建筑主體高度申請(qǐng)由最高100米調(diào)整到最高208米，拔高了一倍多。這樣該地塊就一直在曬太陽，盡管周邊已經(jīng)陸續(xù)蓋起了高樓。
事實(shí)上，經(jīng)過廣州宏瀚對(duì)珠江新城L2地塊的買賣倒騰、打官司、調(diào)規(guī)劃，一塊1997年出讓的土地，磨蹭了十多年，至今不開工，從而導(dǎo)致樓市調(diào)控的土地政策變得難以落到實(shí)處，扭曲房地產(chǎn)市場。
違規(guī)成本低、政府又失察閑置土地難整頓
專家指出，從這一宗閑置土地可以看出此類閑置土地形成以及地方政府未及時(shí)處理閑置土地的原因：
首先，閑置土地有利可圖。業(yè)界分析認(rèn)為，盡管廣州宏瀚沒有建樓銷售賺錢，但是由于珠江新城L2地塊的飛速升值，這塊“靚地”的閑置并不影響開發(fā)商從中獲利。據(jù)測算，1997年，珠江新城L2的樓面地價(jià)僅約2500元/平方米。拖到2009年，珠江新城地王樓面地價(jià)已經(jīng)飆升到15324元/平方米，翻了近6倍。
而且，規(guī)劃的調(diào)整也讓開發(fā)商愿意讓“靚地”繼續(xù)曬太陽。目前中國房地產(chǎn)行業(yè)潛伏著“拿地-改規(guī)劃-拖延工期-獲得土地溢價(jià)和超額利潤”一條龍的規(guī)則。房地產(chǎn)專家謝逸楓接受媒體采訪時(shí)表示，開發(fā)周期拖得越長，開發(fā)商獲得的土地溢價(jià)就越高，從中獲益更大。
事實(shí)上，一些開發(fā)商就是專門通過“不開工”賺錢的。廣州多位房地產(chǎn)界人士分析認(rèn)為，廣州宏瀚在業(yè)界名不見經(jīng)傳，未曾聽說過這家公司。“過去，一些‘有本事’的非知名房企是通過囤地、炒地賺錢的，這些開發(fā)商一般拿地后轉(zhuǎn)手倒賣給其他開發(fā)商，即便暫時(shí)沒有賣出去，自己也很少開發(fā)，從而形成了閑置土地”廣州房地產(chǎn)專家、廣州寒桐投資顧問有限公司總經(jīng)理韓世同還表示，“不過隨著市場規(guī)范，目前這類企業(yè)已經(jīng)大幅減少。”
與此同時(shí)，囤地攫取高額利潤的開發(fā)商違規(guī)成本卻非常低。合富輝煌首席市場分析師黎文江指出，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)閑置土地的處理非常明確，“土地閑置滿兩年、依法應(yīng)當(dāng)無償收回的，堅(jiān)決無償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應(yīng)采取改變用途、等價(jià)置換、安排臨時(shí)使用、納入政府儲(chǔ)備等途徑及時(shí)處置、充分利用”，但是現(xiàn)實(shí)中，卻很少看到政府嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策，積極落實(shí)相關(guān)處罰措施，這讓開發(fā)商閑置土地的成本大幅降低。
那么這么多年，地方政府為何未及時(shí)收回土地呢？業(yè)內(nèi)人士指出，對(duì)于這類多次買賣、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的土地，僅僅依靠一個(gè)國土部門是難以處理的。同時(shí)，一旦土地官司纏身進(jìn)入司法程序，國土部門更是不敢輕易處理，因此也不排除存在開發(fā)商“假官司”現(xiàn)象，從而把土地故意拉入司法程序，拖延對(duì)閑置土地的處理。但其根源還在于各個(gè)部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，從而使閑置土地難以及時(shí)處理。
SOHO中國董事長潘石屹接受媒體采訪時(shí)也表示：“有一部分土地從沒有開發(fā)技術(shù)和資金的開發(fā)商手中倒賣(法律上叫轉(zhuǎn)讓)或者土地抵押擔(dān)保過程中，出現(xiàn)很多扯皮的官司，法律關(guān)系不清楚，導(dǎo)致這些土地?zé)o法開發(fā)，因?yàn)檎l也不愿意在法律關(guān)系不清楚的土地上投入資金建房子，于是土地就一直這樣閑置著。”
“可以說，這些政府部門的缺位失責(zé)在一定程度上是在鼓勵(lì)和支持開發(fā)商閑置土地。”韓世同認(rèn)為。而國土部土地利用司司長廖永林也表示，從清理數(shù)據(jù)來看，各地上報(bào)的2815宗閑置土地中，因調(diào)整規(guī)劃等政府和客觀原因造成閑置的約占六成以上。
完善制度強(qiáng)化監(jiān)管減少和預(yù)防閑置土地
類似珠江新城L2地塊這種閑置土地能夠大行其道，暴露出地方政府在閑置土地處理中的制度性漏洞和監(jiān)管不力，亟待完善相關(guān)制度，并采取堅(jiān)決措施，加速治理閑置土地，推進(jìn)土地開發(fā)和樓市供應(yīng)，從而穩(wěn)定樓市。
“首先，需要完善閑置土地處理制度，這一直是政府與開發(fā)商斗智斗法的領(lǐng)域。”長期關(guān)注房產(chǎn)糾紛的廣東中澤律師事務(wù)所周玉忠律師說，對(duì)于那些改規(guī)劃的閑置土地，規(guī)劃部門、國土部門應(yīng)該建立一套聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)查處，從而有效解決違法違規(guī)用地。而對(duì)于進(jìn)入了司法程序的閑置土地，只要具備產(chǎn)權(quán)明晰的前提，國土部門就應(yīng)該按照規(guī)定嚴(yán)肅處理閑置土地。
其次，相關(guān)政府部門必須要依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法，加大開發(fā)商的違規(guī)成本。中原地產(chǎn)項(xiàng)目部總經(jīng)理黃韜表示，在處理閑置土地上，一些地方政府多是整改、發(fā)通知催促開工，真正收回的土地并不多，而開發(fā)商就是看準(zhǔn)了相關(guān)部門的執(zhí)法不嚴(yán)，所以才愈發(fā)肆無忌憚，從而導(dǎo)致土地閑置不斷蔓延，嚴(yán)重?fù)p害政府的形象。
同時(shí)，必須要保證規(guī)劃的嚴(yán)肅性。黎文江說，如果開發(fā)商是出于商業(yè)利益而更改規(guī)劃，則地塊應(yīng)該回收重新出讓。否則，如果只要開發(fā)商拿了地塊都可以申請(qǐng)改規(guī)劃，那么追逐利潤最大化的開發(fā)商肯定會(huì)想方設(shè)法向上長、向下挖，嚴(yán)重侵害社會(huì)利益。
而且對(duì)于不作為的相關(guān)政府部門也要進(jìn)行嚴(yán)厲問責(zé)。專家指出，只有把行政問責(zé)制和相關(guān)的廉政規(guī)定真正落到實(shí)處，才能激勵(lì)政府主管部門積極主動(dòng)、嚴(yán)肅查處開發(fā)商違規(guī)行為。以珠江新城L2土地為例，為何這塊土地在2007年可以再次取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，以及按照這個(gè)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，工期截至2009年8月，為何期間沒有建起住宅卻又調(diào)整規(guī)劃，廣州市規(guī)劃局有必要給群眾一個(gè)解釋。
此外，在有效處置閑置土地的同時(shí)，相關(guān)部門還必須要在如何預(yù)防閑置土地產(chǎn)生和處理上下工夫、動(dòng)腦子，才能有效堵死開發(fā)商囤積土地、閑置土地的路子。不過，需要強(qiáng)調(diào)的是，收回閑置土地只是手段，盤活利用土地才是最終目的。所以在嚴(yán)肅處置閑置土地的同時(shí)，政府部門更要采取有效措施促進(jìn)土地盡快開發(fā)建設(shè)。