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| 2007-07-18 呂青 來源:上海證券報(bào) |
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| 漫畫
劉道偉 |
目前我國(guó)的電力、電信、石油、金融、保險(xiǎn)、水電氣供應(yīng)、煙草等行業(yè)共有職工833萬人，不到全國(guó)職工人數(shù)的8%，但工資和工資外收入總額估算卻相當(dāng)于全國(guó)職工工資總額的55%。就此，廣東省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳規(guī)定，對(duì)于依靠國(guó)家特殊政策獲取超額壟斷利潤(rùn)的壟斷性行業(yè)和企業(yè)，工資水平已達(dá)到本地區(qū)上年度在崗職工平均工資3倍以上的，原則上不應(yīng)再增加工資。
廣東省的規(guī)定至少在三個(gè)方面為自由裁量權(quán)留下了可操作空間，因而也很容易失去起碼的約束作用：第一，缺少硬約束的“原則上”為自由裁量權(quán)留下了一個(gè)巨大缺口。事實(shí)證明，沒有哪個(gè)“原則上”真正被認(rèn)真遵守。第二，“不應(yīng)”再增加工資并非不可以增加工資，“不可以”是硬約束，而“不應(yīng)”則有相當(dāng)大的回旋余地。第三，工資水平尚未“達(dá)到本地區(qū)上年度在崗職工平均工資3倍以上”的，比如只達(dá)到2.99倍，則不受規(guī)定的約束。如果將這幾個(gè)方面連起來就不難發(fā)現(xiàn)，限制壟斷性行業(yè)和企業(yè)漲工資的規(guī)定最終很容易流于一種形式。
類似的做法在現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常可以看到。所謂自由裁量權(quán)就是指在法律或制度無詳細(xì)規(guī)定的條件下，行政主體可以根據(jù)事實(shí)，憑自己判斷在職權(quán)范圍內(nèi)作出適當(dāng)行為的權(quán)利。如果相關(guān)規(guī)定非常清晰和具體且是剛性的，行政主體只能根據(jù)法定條件行事，其自由裁量權(quán)的空間很小。倘若相關(guān)規(guī)定比較模糊和籠統(tǒng)且是軟性的，那么，行政主體自由裁量權(quán)的空間就會(huì)擴(kuò)大。行政主體作為經(jīng)濟(jì)人也有追求自身利益最大化的沖動(dòng)，自由裁量權(quán)一旦擴(kuò)大就會(huì)成為它牟取私利的工具，這不僅會(huì)損害國(guó)家、社會(huì)公共利益和公民、法人等個(gè)體利益的公正性，還容易導(dǎo)致民眾對(duì)公權(quán)力的不信任，帶來更多難題。
仍以對(duì)壟斷行業(yè)和企業(yè)工資的限制為例。壟斷行業(yè)和相關(guān)企業(yè)的職工平均工資之所以高于全國(guó)平均工資幾倍，關(guān)鍵在于，它們憑借獨(dú)享的政策優(yōu)勢(shì)獲取了超額壟斷利潤(rùn)，而這一利潤(rùn)是建立在民眾利益受損害的基礎(chǔ)之上的。凡是壟斷性行業(yè)或企業(yè)根深蒂固的領(lǐng)域，民眾付出的價(jià)格往往是非常高昂的，而換來的產(chǎn)品和服務(wù)則往往是最劣質(zhì)的。在缺少競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，壟斷企業(yè)沒有降低成本和提高服務(wù)質(zhì)量的效率，因?yàn)樗鼈兺ㄟ^向公眾身上轉(zhuǎn)嫁成本就可以達(dá)到“創(chuàng)造”巨額利潤(rùn)的目的。
因此，對(duì)于壟斷行業(yè)比社會(huì)平均工資高出數(shù)倍的狀況，民眾是不滿意的，而收入差距的拉大還在進(jìn)一步激化這種不滿。目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式依然以大規(guī)模的政府投資為主導(dǎo)，而政府投資需要通過國(guó)有企業(yè)這一載體來完成，這不僅進(jìn)一步強(qiáng)化了國(guó)企的壟斷地位，也為壟斷國(guó)企進(jìn)一步提高職工收入創(chuàng)造了條件。政府出臺(tái)相關(guān)規(guī)定阻止壟斷企業(yè)的過快增長(zhǎng)是順應(yīng)民心之舉，倘若這一限制僅僅是一種形式，無疑將損害到公權(quán)力的公信力。
形形色色的自由裁量權(quán)在為權(quán)力持有者通過尋租“創(chuàng)收”的同時(shí)，也一再使公共利益受到傷害。目前，在整個(gè)行政和執(zhí)法運(yùn)行過程中，自由裁量權(quán)的范圍都太大。以執(zhí)法為例，根據(jù)現(xiàn)行行政法律、法規(guī)的規(guī)定，自由裁量權(quán)主要體現(xiàn)在以下幾方面：在行政處罰幅度內(nèi)裁量；選擇行為方式；作出具體行政行為時(shí)限；對(duì)事實(shí)性質(zhì)認(rèn)定；對(duì)情節(jié)輕重認(rèn)定；決定是否執(zhí)行。幾乎每個(gè)方面都為執(zhí)法者預(yù)留下了巨大的可以自由操作的空間，這是我國(guó)執(zhí)法領(lǐng)域時(shí)常曝出腐敗案件的根源之一。
但是，截至目前，我國(guó)對(duì)自由裁量權(quán)過大的危害仍缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，也未能采取有效行動(dòng)阻止自由裁量權(quán)的膨脹，只有北京市政府在7月12日表態(tài)，將出臺(tái)行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范性文件，針對(duì)不同的違法行為、種類、幅度細(xì)化處罰標(biāo)準(zhǔn)，要求執(zhí)法者必須據(jù)此做出處罰，壓縮自由裁量權(quán)的空間，防止尋租行為的泛濫。一旦這一規(guī)范性文件得到落實(shí)，同一種違法行為罰款千差萬別的情況就可逐漸淡出人們的視野。
我國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)的重視人情的國(guó)家，人們對(duì)關(guān)系的維護(hù)超過了對(duì)規(guī)則的遵守，這是法制化進(jìn)程中的一大障礙，也是自由裁量權(quán)危害長(zhǎng)期得不到正確認(rèn)識(shí)的原因，同時(shí)也是腐敗行為蔓延的原因。無論在依法執(zhí)法還是依法行政方面，我們都應(yīng)該最大限度地壓縮自由裁量權(quán)的空間，以剛性的制度取而代之，如此，才能逐漸把尋租之門封堵起來。
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