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        推進(jìn)“十二五”改革的六條建議
            2010-08-20    作者:匡賢明 夏鋒/整理    來源:經(jīng)濟(jì)參考報

            ●對“十一五”改革要做客觀評價
          ●由經(jīng)濟(jì)總量導(dǎo)向轉(zhuǎn)為國民收入導(dǎo)向
          ●把推進(jìn)社會改革放在突出位置
          ●把關(guān)鍵領(lǐng)域改革突破作為約束性目標(biāo)
          ●把政府轉(zhuǎn)型作為改革的重點(diǎn)
          ●注重選擇好“十二五”的改革策略

          “十二五”是我國推進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、構(gòu)建公平與可持續(xù)發(fā)展體制基礎(chǔ)的關(guān)鍵5年。為建言“十二五”改革,我院于2010年8月9-10日在博鰲召開“‘十二五’改革務(wù)虛會”。全國人大法律委員會副主任洪虎,中國扶貧基金會會長段應(yīng)碧,中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會會長宋曉梧,中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室政策法規(guī)司司長王龍江,清華大學(xué)教授孫立平,國家行政學(xué)院教授汪玉凱,國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所專家組組長倪紅日,財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希,中國民營企業(yè)國際合作發(fā)展促進(jìn)會常務(wù)副會長陸德,安徽省政府發(fā)展研究中心主任吳克明,海南省發(fā)展和改革委員會副主任朱華友等參加了會議。會議由遲福林院長主持。

          1、對“十一五”改革要做客觀評價

          對“十一五”改革進(jìn)程作出客觀評價,不僅對明確“十二五”改革的目標(biāo)和重點(diǎn)有重要作用,而且涉及對改革方向的評估。
          (1)總體取得一定進(jìn)展,但在一些領(lǐng)域尚未實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。“十一五”時期我國在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、社會體制改革、行政體制改革等方面均取得較大進(jìn)展。我院對“十一五”改革進(jìn)展的專家問卷調(diào)查顯示,79.10%的專家認(rèn)為“十一五”改革取得一定進(jìn)展56.78%的專家認(rèn)為在局部領(lǐng)域有所突破。
          由于某些特殊因素,“十一五”一些領(lǐng)域的改革進(jìn)展緩慢。例如,政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長模式不僅沒有得到扭轉(zhuǎn),而在一定程度上有所強(qiáng)化,市場化改革進(jìn)程低于預(yù)期。這說明,改革任務(wù)仍十分艱巨。
          (2)反危機(jī)取得明顯效果,但結(jié)構(gòu)性問題突出,投資成為經(jīng)濟(jì)增長的主要動力。“十一五”經(jīng)濟(jì)增長在相當(dāng)大程度上還是依賴于投資。尤其是在反危機(jī)的特定時期,以投資為重點(diǎn)的刺激政策成為保持經(jīng)濟(jì)增長的主要動力,這客觀上導(dǎo)致發(fā)展對改革的依賴程度在下降,制度變革促進(jìn)發(fā)展的空間在壓縮,突出表現(xiàn)在包括投資消費(fèi)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)等在內(nèi)的結(jié)構(gòu)性問題沒有明顯改善。
          (3)單項(xiàng)改革有明顯突破,但綜合性改革進(jìn)展不大。“十一五”農(nóng)村改革使農(nóng)民普遍受益;基本公共服務(wù)改革有重大突破,在“民生五年”中社會普遍受益。與此同時,一些涉及多部門的綜合性改革,進(jìn)展不大。例如,壟斷行業(yè)改革滯后,國進(jìn)民退在某些領(lǐng)域具有一定的普遍性;財稅體制改革未能如期啟動,積弊日增。
          (4)行政體制改革滯后。行政體制改革有所進(jìn)展,但總體上說尚未有大的突破。例如,大部門制在一定程度上還流于就職能調(diào)整談行政改革的范疇,中央地方關(guān)系遠(yuǎn)未得到理順。

          2、應(yīng)對內(nèi)外環(huán)境變化,盡快實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)總量導(dǎo)向轉(zhuǎn)為國民收入導(dǎo)向

          明確“十二五”改革導(dǎo)向必須從國際環(huán)境的重大變化和我國發(fā)展階段變化的大背景出發(fā),把握改革發(fā)展的機(jī)遇。
          (1)“十二五”改革發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)。從國際上看,“十二五”我國必將成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體,發(fā)展面臨的國際壓力將明顯加大,不排除出現(xiàn)世界經(jīng)濟(jì)再次動蕩的可能。從國內(nèi)看,社會需求結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化,社會矛盾呈現(xiàn)階段性的突出特征。具體表現(xiàn)在:經(jīng)濟(jì)快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境的突出矛盾、公共需求全面快速增長與公共產(chǎn)品短缺的突出矛盾、經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長與收入分配結(jié)構(gòu)不合理的突出矛盾、經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會進(jìn)步與公共治理建設(shè)滯后的突出矛盾。謀劃“十二五”改革要從發(fā)展階段變化的基本國情出發(fā)。
          (2)明確把轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、構(gòu)建公平與可持續(xù)發(fā)展的體制基礎(chǔ)作為“十二五”改革的戰(zhàn)略目標(biāo)。未來5~10年,發(fā)展方式轉(zhuǎn)變將成為我國改革的主線:第一,后危機(jī)時代世界經(jīng)濟(jì)將進(jìn)入低速增長,這意味著我國出口導(dǎo)向必須轉(zhuǎn)向內(nèi)需導(dǎo)向;第二,“十二五”我國將面臨劉易斯拐點(diǎn),剩余勞動力不再充裕,意味著低成本制造不再具有可持續(xù)的競爭優(yōu)勢;第三,高投資難以持續(xù),意味著投資驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長能力減弱;第四,節(jié)能減排成為世界性趨勢,意味著資源消耗性經(jīng)濟(jì)難以維持。從發(fā)展面臨的突出矛盾和趨勢看,“十二五”要把轉(zhuǎn)變發(fā)展方式作為改革的基本目標(biāo),構(gòu)建科學(xué)發(fā)展的體制基礎(chǔ)。
          (3)推進(jìn)發(fā)展導(dǎo)向轉(zhuǎn)變,打破GDP增長必須達(dá)到8%的思維,把提高居民收入作為“十二五”改革的基本指標(biāo)。從發(fā)展的約束條件看,未來五年經(jīng)濟(jì)增長很難再保持也沒有必要保持兩位數(shù)增長:一是國內(nèi)外環(huán)境的變化決定了很難保持兩位數(shù)增長;二是經(jīng)濟(jì)高速增長,就業(yè)、收入分配等問題就必然能迎刃而解的思維定式很難成立。就業(yè)彈性系數(shù)持續(xù)下降就是典型反映。建議“十二五”要真正打破GDP增長不低于8%的思維迷信,尤其是弱化地方政府的投資沖動。建議把提高居民收入和消費(fèi)率作為衡量“十二五”改革和發(fā)展的基本指標(biāo),明確提出“消費(fèi)率和居民消費(fèi)率分別達(dá)到65%和55%”的戰(zhàn)略目標(biāo),推進(jìn)發(fā)展導(dǎo)向從GDP總量導(dǎo)向向國民收入導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。

          3、把推進(jìn)社會改革放在突出位置

          “十二五”時期應(yīng)充分重視社會矛盾激化以及由此引發(fā)的一系列問題,把推進(jìn)社會體制改革作為重中之重。
          (1)“十二五”要謹(jǐn)防社會矛盾激化導(dǎo)致社會領(lǐng)域發(fā)生大問題。在社會領(lǐng)域有兩個基本判斷:第一個判斷是,隨著各級政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)能力的提高,盡管世界經(jīng)濟(jì)還存在復(fù)雜風(fēng)險,但“十二五”我國發(fā)生大的經(jīng)濟(jì)問題的概率不大,完全有能力保持7%以上的增長。要謹(jǐn)防的是不恰當(dāng)?shù)纳鐣呒せ癁樯鐣埽瑢?dǎo)致社會領(lǐng)域發(fā)生大問題。第二個判斷是,中長期我國社會問題還是利益沖突和利益矛盾,政治色彩的沖突不會成為主流。
          (2)重視培育和發(fā)展社會組織。全面調(diào)整穩(wěn)定的思維,從表層穩(wěn)定、剛性穩(wěn)定走向制度穩(wěn)定和彈性穩(wěn)定。不僅要繼續(xù)加大對社會建設(shè)的投入,更要鼓勵社會組織發(fā)展,尤其是形成能真正代表不同利益主體的社會組織,構(gòu)建社會的自穩(wěn)定機(jī)制。社會組織建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)代表勞方利益的工會建設(shè)和代表企業(yè)利益的資方組織(例如企業(yè)家聯(lián)合會)建設(shè),建立起勞資雙方平等協(xié)商機(jī)制,政府由“救火隊(duì)員”角色轉(zhuǎn)為制度建設(shè)者。
          (3)努力擴(kuò)大中等收入群體規(guī)模。建議明確提出“未來五年中等收入群體擴(kuò)大一倍”的目標(biāo),實(shí)施“擴(kuò)中工程”,把推進(jìn)職業(yè)教育、培養(yǎng)大量技術(shù)熟練工人作為“擴(kuò)中工程”的現(xiàn)實(shí)途徑。
          (4)把就業(yè)作為社會建設(shè)和宏觀調(diào)控的首要任務(wù)。就業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)條件下社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)條件,建議把促進(jìn)就業(yè)調(diào)整為社會建設(shè)和宏觀調(diào)控的首要目標(biāo),“十二五”明確提出實(shí)際失業(yè)率控制在5%的約束性指標(biāo)。

          4、把關(guān)鍵領(lǐng)域的改革突破作為“十二五”規(guī)劃的約束性目標(biāo)

          “十二五”改革的任務(wù)很多,需要把現(xiàn)實(shí)與可能相結(jié)合,從需求出發(fā),抓住重點(diǎn),有所突破。
          (1)重點(diǎn)推進(jìn)以協(xié)調(diào)勞資關(guān)系為重點(diǎn)的收入分配體制改革。在規(guī)劃中明確提出:第一,居民收入增長速度不低于GDP增長速度,勞動者報酬增長速度不低于企業(yè)利潤增長速度;第二,提高勞動報酬占比和居民收入占比,到2015年分別提高到50%和65%左右;到2020年分別提高到55%和70%左右;第三,緩解城鄉(xiāng)收入分配差距擴(kuò)大的趨勢,到2015年控制在3.2∶1。
          (2)盡快啟動新一輪財稅體制改革,力爭在預(yù)算、財政管理、稅收等方面有重大突破。“十二五”要把推進(jìn)新一輪財稅體制改革作為重要任務(wù)。第一,構(gòu)建包括社會保障預(yù)算在內(nèi)的全口徑預(yù)算制度,提高預(yù)決算透明度;第二,基本完成省直縣財政體制改革,理順中央地方關(guān)系,改革轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)中央地方關(guān)系從以經(jīng)濟(jì)總量為基礎(chǔ)向以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變;第三,加快推進(jìn)稅制改革,推進(jìn)資源稅、個人所得稅、遺產(chǎn)稅、物業(yè)稅等制度的改革和完善,試點(diǎn)地方主體稅種的培育。
          (3)“十二五”要“讓農(nóng)民工成為歷史”。解決農(nóng)民工問題主要不是財力問題,而是個認(rèn)識問題。從現(xiàn)實(shí)出發(fā),只要下定決心,五年內(nèi)完全有可能實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民工成為歷史”。建議把“讓農(nóng)民工成為歷史”的思想融入規(guī)劃文本,著力打破二元制度安排,全面消除對農(nóng)民工、對農(nóng)村的制度性歧視。“十二五”尤其要在全面打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度、基本公共服務(wù)制度和土地制度上實(shí)現(xiàn)重大突破,使農(nóng)民工真正融入城市,扎根城市。
          (4)推進(jìn)以征地制度改革為重點(diǎn)的土地制度改革。當(dāng)前,相當(dāng)多的經(jīng)濟(jì)矛盾、社會沖突與征地制度直接相關(guān),“十二五”要改革現(xiàn)行征地制度,嚴(yán)禁“先用后征”,政府征地應(yīng)嚴(yán)格限定在公共利益,以商業(yè)利益為主的經(jīng)營性土地征地,應(yīng)建立農(nóng)民與開發(fā)商直接協(xié)商談判機(jī)制,保障農(nóng)民、市民在土地征用上的憲法權(quán)力,以切實(shí)保護(hù)私人財產(chǎn)。對于地方政府的土地財政問題,“十二五”時期要結(jié)合財政體制改革和中央地方事權(quán)劃分,盡快實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破。基本思路是分離政府經(jīng)營土地和管理土地的職能,把經(jīng)營土地的職能收至中央,取消地方政府征地權(quán)力,同時
          強(qiáng)化地方政府管理土地的職能。

          5、把政府轉(zhuǎn)型作為“十二五”改革的重點(diǎn)

          改變以GDP為主要目標(biāo)的增長方式,不能不觸及政府轉(zhuǎn)型。總的判斷是,“十二五”改革對政府轉(zhuǎn)型的依賴性全面加強(qiáng)。
          (1)明確提出把政府轉(zhuǎn)型作為“十二五”改革的重點(diǎn)。“十一五”政府轉(zhuǎn)型有所進(jìn)展,但總體滯后于現(xiàn)實(shí)需求,并且政府轉(zhuǎn)型的滯后越來越成為制約經(jīng)濟(jì)社會改革的突出矛盾。從發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的角度出發(fā),“十二五”要明確提出把政府轉(zhuǎn)型作為改革的重大任務(wù),推進(jìn)包括行政體制在內(nèi)的全領(lǐng)域改革,加快實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。
          (2)調(diào)整中央地方關(guān)系,實(shí)現(xiàn)事權(quán)從環(huán)節(jié)劃分向項(xiàng)目劃分轉(zhuǎn)變。目前政府轉(zhuǎn)型突出的難點(diǎn)在于地方政府轉(zhuǎn)型滯后。“十二五”推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型的切入點(diǎn)在于有效理順中央地方事權(quán)關(guān)系。在明確轄區(qū)責(zé)任的基礎(chǔ)上,要從“決策-執(zhí)行”角度劃分各級政府事權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閺捻?xiàng)目角度劃分各級政府事權(quán)。把社會保障等事關(guān)全國的事權(quán)上收到中央,加大地方政府在公共就業(yè)等方面的事權(quán)責(zé)任。
          (3)調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),把基本公共服務(wù)均等化支出占比提高到50%。“十二五”加大財政在基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會保障和公共就業(yè)服務(wù)方面的支出安排,占財政支出比重要明顯提高,使財政加快轉(zhuǎn)型為公共財政。
          (4)把“讓農(nóng)民工成為歷史”作為政府約束性指標(biāo)。從各地實(shí)踐看,地方政府很難解決農(nóng)民工問題,必須由中央和地方共同推動。建議:第一,建立以中央和省級政府為責(zé)任主體、市縣政府負(fù)責(zé)具體實(shí)施和管理的分工體系,為“十二五”農(nóng)民工市民化提供強(qiáng)有的財力保障和組織保障;第二,把政府土地收益的一部分用于解決農(nóng)民工基本住房保障問題;第三,保障農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù),盡快把農(nóng)民工納入所在城市就業(yè)、失業(yè)統(tǒng)計(jì)范圍,建立包括農(nóng)民工在內(nèi)的勞動力資源及就業(yè)狀況調(diào)查統(tǒng)計(jì)登記分析制度。

          6、注重選擇好“十二五”的改革策略

          “十二五”改革面臨復(fù)雜的內(nèi)外環(huán)境,既涉及對改革方向的基本判斷,更涉及多方面重大的利益關(guān)系調(diào)整。為此,改革的策略安排十分重要。
          (1)以小突破撬動大改革,把基本公共服務(wù)均等化作為“十二五”改革的突破口。“十二五”推進(jìn)改革,不宜提過于宏大的目標(biāo),重在各個領(lǐng)域有一定程度的突破。從社會需求和改革共識看,“十二五”要把基本公共服務(wù)均等化作為撬動點(diǎn),五年初步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,以此帶動財政、行政、城鄉(xiāng)等領(lǐng)域的改革。
          (2)建立高層次的改革協(xié)調(diào)機(jī)制。由部委推動各自領(lǐng)域改革,缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào),在某些關(guān)鍵問題上缺乏戰(zhàn)略思維,甚至改革的總體戰(zhàn)略目標(biāo)出現(xiàn)虛置。在內(nèi)外形勢變化復(fù)雜化、社會利益多元化的背景下,“十二五”改革挑戰(zhàn)更大、難度更大。需要有一個高層次的改革協(xié)調(diào)機(jī)制,統(tǒng)籌規(guī)劃中長期各項(xiàng)改革,改變部門改革的格局。為此,建議盡快在中央層面成立改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

        中國(海南)改革發(fā)展研究院

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