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隨著新提議的遞交，中國加入世貿(mào)組織《政府采購協(xié)定》(GPA)的進(jìn)程再一次引來諸多關(guān)注。最近，美國財政部官員表示，中國遞交的政府采購協(xié)議新提議雖然取得了一定進(jìn)展，但在很多方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
我國不少業(yè)內(nèi)專家一致認(rèn)為，雖然加入GPA符合中國的長遠(yuǎn)利益，但短期內(nèi)完全對外開放政府采購市場是不現(xiàn)實的，在加入GPA的進(jìn)程中，我國現(xiàn)行的政府采購制度將受到較大挑戰(zhàn)，而加入GPA將是一個長期過程。
新提議遭施壓進(jìn)程艱難
繼2007年12月啟動加入GPA談判并第一次提交GPA出價清單之后，我國近日向世貿(mào)組織(WTO)遞交了加入政府采購協(xié)定的新提議，提議對中央實體、門檻價和服務(wù)部門等條款進(jìn)行了修改，旋即國外某些人士和部分機(jī)構(gòu)便對這份新提議提出諸多“意見”甚至不滿。
在美財政部官員之前，中國美國商會也向媒體表示，中國最新提交的出價清單有積極的進(jìn)展，但是仍然有一些缺憾。
更早些時候，英國一家主流媒體稱，該提議未能充分向外國企業(yè)開放價值5000億美元的中國采購市場，并預(yù)計美國及其他中國主要貿(mào)易伙伴將要求中國就最新提議做出“重大改進(jìn)”。
對此，專家認(rèn)為，在出價談判承諾的實體名單中，備受關(guān)注的“非中央政府的實體”將成為未來談判進(jìn)程最為艱難的問題，尤其是國有企業(yè)的采購。
據(jù)政府采購領(lǐng)域?qū)＜摇⒈本┻|海律師事務(wù)所高級律師谷遼海介紹說，“非中央政府的實體”實際上涵蓋兩大類，一類是從事公共事業(yè)的其他實體，另一類便是與中央政府實體共同排列的非政府機(jī)關(guān)，例如在美國就包括聯(lián)邦存款保險公司、海外私人投資公司、國家社區(qū)服務(wù)公司、進(jìn)出口銀行、聯(lián)邦家庭貸款抵押公司、鈾濃縮公司、聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司等中央一級層面上的非政府機(jī)關(guān)但屬于聯(lián)邦政府直接控制或影響的企業(yè)。“而我國兩次的出價清單中，均沒有將‘央企’與中央政府實體名單共同排列，納入談判范圍，這方面正是美歐國家所關(guān)注的。”
“我國的國有企業(yè)數(shù)量和規(guī)模都十分巨大，且我國《政府采購法》本身就沒有把國有企業(yè)的采購列入政府采購，這都決定了把國有企業(yè)納入政府采購實體目錄的困難。”南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒說。
在他看來，工程采購也可能是將來談判比較艱難的部分。“歐美一直希望我國要把工程采購列入開放范圍，一些GPA成員方要價更高，要求把《招標(biāo)投標(biāo)法》適用的工程采購的范圍都列入開放范圍。”何紅鋒介紹說，我國《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定必須招標(biāo)的建設(shè)項目(可以理解為主要是GPA中的工程)范圍很大，不僅僅限于財政投資的建設(shè)項目，也包括民營的企業(yè)開發(fā)的房地產(chǎn)等項目，而后者國家沒有規(guī)定應(yīng)當(dāng)列入政府采購。“如果不算民營企業(yè)投資的建設(shè)項目，我們與其他GPA成員國仍然存在這樣的問題：我國的建設(shè)項目，即使是財政投資的，一般也是由公司進(jìn)行采購的，如我國的三峽工程，是由三峽總公司進(jìn)行采購的，在我國的《政府采購法》框架下，仍然不是政府采購的范圍。”
政府采購制度將遇挑戰(zhàn)
未來談判可能遇到的諸多難題均表明，加入GPA意味著亟待健全和完善國內(nèi)的政府采購法律體系。
仍以國有企業(yè)為例，“具有諷刺意味的是，我國的國有企業(yè)沒有納入GPA的附錄一的附件中，不能進(jìn)入GPA成員相應(yīng)的政府采購市場參加公平競爭，但GPA成員的供應(yīng)商卻不受我國相關(guān)法律的任何限制約束，均能夠輕輕松松、暢通無阻地進(jìn)入中國公共采購市場，參與國內(nèi)所有國有公司依照我國其他法律所規(guī)定的采購項目。”谷遼海說。
他進(jìn)一步表示，按照政府采購國際規(guī)則，國有企業(yè)不論是以什么樣的途經(jīng)獲取貨物、工程和服務(wù)均應(yīng)當(dāng)受到國內(nèi)政府采購法的管轄。在《政府采購法》推出之前，國有企業(yè)是否應(yīng)該作為采購實體之一，曾經(jīng)長時間存在著爭議，最終還是沒有被納入到我國政府采購法管轄范圍。“這不僅僅是一個重大的遺憾，而且給我國的政府采購實踐和法律適用都帶來極其嚴(yán)重的問題，且長時間給人們造成了一種誤解，即《政府采購法》只管各級政府機(jī)關(guān)，不能管轄國有企業(yè)。”
他認(rèn)為，國有企業(yè)即便沒有進(jìn)入GPA的出價名錄，仍然應(yīng)該遵循我國《政府采購法》的規(guī)定，被納入到國內(nèi)政府采購法的管轄。“但前提是必須統(tǒng)一我國相關(guān)的政府采購法律體系，如果我們國內(nèi)政府采購法律之間不能團(tuán)結(jié)起來走向和諧，那么雙邊磋商中反反復(fù)復(fù)的出價和要價行為，只能是消磨時光。”
不僅如此，專家還指出，此次出價中受到關(guān)注的“次級中央實體”涵蓋范圍問題在一定程度上也提醒我國在完善政府采購法律政策方面還有很多工作要做。
地方政府實體(Sub-CentralGovernmentEntities)(直譯是下級中央政府實體，也有稱次中央政府實體)，是載列在GPA附錄一中的附件二的內(nèi)容。
地方政府實體由于所屬的區(qū)域環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和歷史條件不同，各個地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，尤其是中國幅員遼闊，地區(qū)之間貧富差別很大，同一個省市區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)也參差不齊，不同省市區(qū)之間的財政收入相差更是懸殊。舉個例子說，與西部地區(qū)、東北、華北平原相比，沿海地區(qū)相對而言具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力和競爭優(yōu)勢，因而我國在GPA談判出價的時候一定要考慮到這些實際情況。
公開資料顯示，美國、加拿大等國均有著相當(dāng)完善的政府采購法律政策保護(hù)落后地區(qū)、貧困地區(qū)、婦女經(jīng)營企業(yè)等。“我國也存在不少貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，也有許多少數(shù)民族和婦女經(jīng)營的企業(yè)，這些特殊情況均可以被排除在GPA所適用的政府采購范圍。但在我國政府采購法中的類似規(guī)定，非常匱乏，幾乎為零。推行政府采購法律制度的國家在這方面的許多公共政策值得中國政府機(jī)關(guān)和立法部門深思和關(guān)注。”谷遼海說。
此外，有學(xué)者表示，我國還需要充分合理地利用GPA對于發(fā)展中國家的特殊保護(hù)原則和非歧視例外適用原則，設(shè)立國內(nèi)的政府采購準(zhǔn)入制度，最大限度的維持政府利用政府采購實行的宏觀調(diào)控功能和保護(hù)國內(nèi)企業(yè)的利益。
加入GPA是一個長期過程
除了政府采購法律體系現(xiàn)狀之外，國內(nèi)企業(yè)的競爭力也頗令人擔(dān)憂。部分業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，由于中國企業(yè)企業(yè)競爭力不強(qiáng)，尤其是在高科技領(lǐng)域，很難在國際政府采購市場取得優(yōu)勢。
不過，也有專家認(rèn)為不能低估國內(nèi)企業(yè)的競爭力。何紅鋒認(rèn)為，即使目前是不對等的開放，仍然不能過于低估中國企業(yè)的競爭力。“就像加入WTO前，多少人都在喊狼來了，結(jié)果中國的出口額大幅度提高。”
他認(rèn)為加入GPA利大于弊，其中一個根本原因是在某些領(lǐng)域我國的政府采購事實上已處于開放狀態(tài)。“現(xiàn)在我國經(jīng)常組團(tuán)去國外進(jìn)行大規(guī)模采購，而這些采購有相當(dāng)部分是政府采購，至少屬于國有企業(yè)采購。我國政府采購購買進(jìn)口產(chǎn)品需要審批的制度是在我國遞交加入GPA前夕匆匆發(fā)布的，在許多領(lǐng)域執(zhí)行并不好。”
以教育部直屬高校為例，何紅鋒曾到許多高校考察，結(jié)果發(fā)現(xiàn)“幾乎沒有高校有采購國貨的意識，都是強(qiáng)調(diào)高校進(jìn)行高科技研究一定要買進(jìn)口的，他們?nèi)匀黄毡榘堰M(jìn)口等同于高科技或者是高質(zhì)量。且事實上，這些直屬高校采購進(jìn)口產(chǎn)品現(xiàn)在也沒有實施審批。這樣一來，就導(dǎo)致了我國的政府采購事實上已經(jīng)在很大程度上對國外開放的，而GPA的其他成員并沒有對我國開放的局面。”
在工程采購領(lǐng)域，“我國還存在著較為嚴(yán)重的不透明、不公開現(xiàn)象，加入GPA固然會對相關(guān)企業(yè)的競爭力提出較大挑戰(zhàn)，但在另一個層面上卻有利于我國監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)和完善，防止滋生腐敗。”中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東說。
不過，雖然加入GPA符合中國的長遠(yuǎn)利益，比如在依法保護(hù)民族工業(yè)，推進(jìn)政府采購規(guī)范化、透明化等方面具有積極意義，但加入GPA將是一個長期過程。
相當(dāng)一部分人認(rèn)為第二次出價后，我國加入GPA的進(jìn)程將提速。不過專家表示，雖然目前的中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話機(jī)制有助于加快中美兩國的了解、增加互信，但這并不意味著這個過程提速。“中國加入WTO的GPA會有長期的談判過程。”何紅鋒說。
徐煥東建議，不能倉促、大幅度的進(jìn)入，即便加入也要堅持對等讓利的原則，不能馬上放開工程領(lǐng)域、國有企業(yè)等政府采購市場。 |