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工程招投標(biāo)亟須規(guī)范 資料照片 |
普遍存在的建筑工程領(lǐng)域虛假招投標(biāo)現(xiàn)象，其背后深藏的是體制弊端和監(jiān)管難題。工商行政管理部門(mén)等業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為，招投標(biāo)行業(yè)之所以亂象頻出，根本原因在于體制和監(jiān)管方面的“三大反差”。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建監(jiān)督體制、約束機(jī)制、準(zhǔn)入機(jī)制，從源頭上遏制腐敗，凈化招投標(biāo)市場(chǎng)。
高利潤(rùn)回報(bào)與低違規(guī)成本的反差
一方面，被掛靠企業(yè)通過(guò)出租出借證照、接受掛靠，收取被掛靠單位和個(gè)人的證照借用手續(xù)費(fèi)和中標(biāo)后的數(shù)目不菲的管理費(fèi)。據(jù)知情人介紹，在建筑行業(yè)中，管理費(fèi)收取是大約中標(biāo)金額的1.5-3%，以“巫山縣翠屏長(zhǎng)途客運(yùn)站主站房及附屬設(shè)施工程項(xiàng)目”的招投標(biāo)為例，其標(biāo)底大約為500萬(wàn)左右，中標(biāo)后，被掛靠企業(yè)不需要支付任何費(fèi)用，就可以輕松得到至少7.5-15萬(wàn)元的管理費(fèi)；另一方面，作為掛靠單位，由于工程建設(shè)招投標(biāo)中潛規(guī)則的存在，投標(biāo)人通過(guò)串標(biāo)圍標(biāo)，以較低的價(jià)格中標(biāo)，中標(biāo)者將中標(biāo)金額的8%-15%作為費(fèi)用，分給未中標(biāo)的企業(yè)，而利潤(rùn)空間大的項(xiàng)目甚至達(dá)到標(biāo)的的33%。
但是，相對(duì)于較高的利潤(rùn)來(lái)說(shuō)卻是較低的違法成本，現(xiàn)實(shí)中工程建設(shè)的招投標(biāo)權(quán)力集中在少數(shù)人手里（招標(biāo)人、代理人、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家委員會(huì)）。由于招投標(biāo)的內(nèi)容及過(guò)程需要保密，客觀上造成了不便于社會(huì)監(jiān)督，減少了投標(biāo)人因?yàn)樘摷傩畔?dǎo)致投標(biāo)失敗的風(fēng)險(xiǎn)。
此外，一個(gè)企業(yè)由于虛假信息在一個(gè)項(xiàng)目投標(biāo)失敗，并不至于遭到像在西方國(guó)家那樣受到市場(chǎng)驅(qū)逐。因此，投標(biāo)人提供虛假信息參與投標(biāo)的現(xiàn)象愈演愈烈。較低的成本，高額的回報(bào)，使得許多資質(zhì)低的企業(yè)以及無(wú)業(yè)人員投入到這個(gè)行業(yè)，甚至成為投標(biāo)專(zhuān)業(yè)戶(hù)，專(zhuān)門(mén)通過(guò)參與招投標(biāo)而發(fā)家致富。
業(yè)務(wù)高速發(fā)展與制度滯后的反差
巫山縣工商局有關(guān)人士介紹說(shuō)，目前我國(guó)處于建設(shè)高峰期，項(xiàng)目規(guī)模大、數(shù)量多，分布廣，公開(kāi)招投標(biāo)各種相關(guān)配套措施還不規(guī)范，存在不少漏洞和難以操作的地方。
一是同體監(jiān)督難以形成制衡機(jī)制。按現(xiàn)行的職責(zé)分工，工業(yè)、水利、交通、國(guó)土、農(nóng)業(yè)等各個(gè)行業(yè)的招投標(biāo)活動(dòng)，其主管機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)、項(xiàng)目法人都是同一個(gè)部門(mén)。建設(shè)部門(mén)招標(biāo)一項(xiàng)工程，建設(shè)部門(mén)既是招投標(biāo)活動(dòng)的具體實(shí)施人，又是實(shí)施監(jiān)督管理的責(zé)任人，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，這樣的監(jiān)督體制孕育了各種招投標(biāo)的腐敗，從而導(dǎo)致招投標(biāo)活動(dòng)中大量串通投標(biāo)、商業(yè)賄賂、“暗箱操作”等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)違法行為的出現(xiàn)。
二是監(jiān)管、執(zhí)法主體分離難以形成有效的執(zhí)法機(jī)制。比如發(fā)改委、監(jiān)察局對(duì)招投標(biāo)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，但不具備行政處罰主體資格；作為具有執(zhí)法權(quán)的工商部門(mén)，因?yàn)槿狈?duì)招投標(biāo)過(guò)程的具體監(jiān)管，難以發(fā)現(xiàn)違法行為；而就行業(yè)主管部門(mén)而言，因?yàn)樨?zé)任和利益的關(guān)系，就更不愿意處理了，加之部門(mén)與部門(mén)之間缺乏有效的案件移交等相關(guān)制度，因此，在招投標(biāo)過(guò)程中，就陷入了“監(jiān)督部門(mén)無(wú)權(quán)處理，行業(yè)主管部門(mén)不愿處理，執(zhí)法部門(mén)難處理”的現(xiàn)狀。
三是中介機(jī)構(gòu)缺乏，尚未形成有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，招投標(biāo)代理公司、造價(jià)公司等中介機(jī)構(gòu)非常少，能力強(qiáng)、信譽(yù)好的招標(biāo)代理公司、造價(jià)公司因交通不便，成本較高，不愿在巫山等邊緣庫(kù)區(qū)增設(shè)辦事機(jī)構(gòu)。由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，難以形成有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以至于代理公司，咨詢(xún)公司、造價(jià)公司常和業(yè)主、企業(yè)達(dá)成一致協(xié)議，不按章辦事，泄露信息，擾亂市場(chǎng)秩序。
四是缺乏對(duì)公務(wù)人員的責(zé)任約束和追究制度。招標(biāo)投標(biāo)法本身對(duì)一些環(huán)節(jié)缺乏強(qiáng)制性規(guī)定，為一些人為調(diào)控因素提供了“活動(dòng)空間”，一方面由于公務(wù)人員在選擇招標(biāo)代理、資格審查、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)時(shí)，不認(rèn)真履行職責(zé)，導(dǎo)致一些虛報(bào)資質(zhì)登記的掛靠企業(yè)中標(biāo)，另一方面，行業(yè)主管部門(mén)履行招標(biāo)項(xiàng)目后續(xù)監(jiān)管難不到位，致使工程中標(biāo)后層層轉(zhuǎn)包，直接影響工程施工進(jìn)度和質(zhì)量。
高隱蔽交易與低水平監(jiān)管的反差
由于在工程建設(shè)的招投標(biāo)中違紀(jì)違法行為交易隱蔽，往往是一對(duì)進(jìn)行，相比之下，目前政府的監(jiān)管卻處在一個(gè)較低的水平：從法規(guī)上說(shuō)，行政主管部門(mén)目前主要依靠《招標(biāo)投標(biāo)法》、《建筑法》及有關(guān)部令和地方法規(guī)等監(jiān)督招投標(biāo)工作，但在實(shí)際工作中缺乏實(shí)施細(xì)則。特別是法律規(guī)定的歧視性條款較難把握，導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)過(guò)大，極易發(fā)生越位和缺位行為，也給招標(biāo)人（招標(biāo)代理人）“暗箱操作”提供可乘之機(jī)。
就組織機(jī)構(gòu)而言，條塊分割多頭管理，當(dāng)前招投標(biāo)活動(dòng)，省、市、縣的項(xiàng)目，按行政隸屬分別由各省、市、縣的行業(yè)行政主管部門(mén)組織、管理、監(jiān)督，而各地、各行業(yè)行政主管部門(mén)彼此沒(méi)有聯(lián)系，各行其是，對(duì)各類(lèi)招投標(biāo)活動(dòng)，難以做到有效監(jiān)督管理。
從人員上看。隨著政府機(jī)構(gòu)改革深入，行業(yè)主管部門(mén)的政府機(jī)關(guān)越發(fā)精簡(jiǎn)，配置人員更少，加之此類(lèi)案件查處的難度也比較大。在查處的參與“巫山縣翠屏長(zhǎng)途客運(yùn)站主站房及附屬設(shè)施工程項(xiàng)目”投標(biāo)活動(dòng)7家企業(yè)違法行為案件中，執(zhí)法人員為調(diào)查取證，需要到企業(yè)所在地的湖南、四川等地取證，耗費(fèi)相當(dāng)大的人力和財(cái)力和時(shí)間；從行政手段看，對(duì)于違法企業(yè)，往往以罰款的消極手段進(jìn)行處罰，與其高額利潤(rùn)相比，罰款往往不能解決問(wèn)題的根本。
亟須構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制和誠(chéng)信體系
針對(duì)當(dāng)前工程建設(shè)招投標(biāo)中存在的問(wèn)題，專(zhuān)家建議應(yīng)從“構(gòu)建監(jiān)督體制、約束機(jī)制、準(zhǔn)入機(jī)制”入手，從源頭上遏制腐敗，凈化招投標(biāo)市場(chǎng)，促進(jìn)招投標(biāo)市場(chǎng)秩序逐步走向規(guī)范化、法治化的軌道。
一是重建招投標(biāo)監(jiān)管主體，構(gòu)建統(tǒng)一高效的監(jiān)督管理機(jī)制。監(jiān)督就是制衡，實(shí)施監(jiān)督的主體必須具有極大的權(quán)威性和相對(duì)的獨(dú)立性。工商行政管理機(jī)關(guān)實(shí)行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)，加之招投標(biāo)過(guò)程中的一系列違法行為，都屬于為達(dá)到中標(biāo)目的而采取的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段，工商機(jī)關(guān)是政府主管市場(chǎng)監(jiān)管的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，監(jiān)管市場(chǎng)交易行為，因此，確定縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門(mén)統(tǒng)一管理招投標(biāo)人和市場(chǎng)，可以突破現(xiàn)有的行政管理體制的束縛，將分行業(yè)管理的行政執(zhí)法統(tǒng)一起來(lái)，避免了行政部門(mén)之間推諉扯皮的現(xiàn)象發(fā)生，有利于提高執(zhí)法效能。
二是實(shí)行誠(chéng)信保證金制度和失信退市制度，構(gòu)建有力的約束機(jī)制。針對(duì)現(xiàn)在工程建設(shè)招投標(biāo)市場(chǎng)中誠(chéng)信危機(jī)的現(xiàn)狀，要求投標(biāo)人在投標(biāo)時(shí)根據(jù)工程的大小交納一定的誠(chéng)信保證金，承諾所提供資質(zhì)和證照真實(shí)可信，保證在整個(gè)招投標(biāo)活動(dòng)中不進(jìn)行違法活動(dòng)。對(duì)于在招投標(biāo)活動(dòng)中出現(xiàn)違法行為的，沒(méi)收所交納的誠(chéng)信保證金，增大其違法成本。
凡是在招投標(biāo)中出現(xiàn)圍標(biāo)、串標(biāo)，或出借、借用資質(zhì)證書(shū)承接工程，甚至行賄并構(gòu)成犯罪等違規(guī)違法行為的進(jìn)行工程建設(shè)企業(yè)，禁止其參與政府的招投標(biāo)活動(dòng)。
三是實(shí)行招標(biāo)執(zhí)業(yè)者任職資格制度，構(gòu)建較高的準(zhǔn)入機(jī)制。招標(biāo)機(jī)構(gòu)不僅要求執(zhí)業(yè)者具有較高的專(zhuān)業(yè)水平和豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，而且要求具備較高的思想境界和優(yōu)良的工作作風(fēng)。因此，在這個(gè)行業(yè)推行任職資格制度、實(shí)行準(zhǔn)入非常必要。凡在招投標(biāo)工作中違紀(jì)違規(guī)、以權(quán)謀私、泄漏標(biāo)底、里應(yīng)外合者，不僅應(yīng)取消招投標(biāo)中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和執(zhí)業(yè)者的準(zhǔn)入資格，而且還應(yīng)對(duì)情節(jié)嚴(yán)重者移交執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)肅處理。 |