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這是一個冰與火交織的端午節(jié)——一邊是熱騰騰的粽子和熱力的足球，一邊是被潑了一頭冷水的地方政府融資平臺。端午節(jié)假期前的6月13日，中國政府網(wǎng)公布了國務院下發(fā)的《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(以下簡稱“《通知》”)，要求地方各級政府要對融資平臺公司債務進行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續(xù)融資問題。
有關專家接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，對地方政府融資平臺公司的收縮和對地方政府違規(guī)擔保承諾行為的叫停，實質(zhì)上是對地方政府“賣地財政”和“寅吃卯糧”行為的叫停，是我國財政體制改革的必要一步，也是實現(xiàn)增長方式轉(zhuǎn)變的題中之意。
賣地為生 地方融資平臺風險集聚
記者了解到，地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。我國2008年推出4萬億投資計劃以來，各地方政府紛紛通過地方政府融資平臺籌集資金，投向當?shù)鼗A設施建設等領域。但地方融資平臺貸款嚴重依賴土地收入，而不是自身項目的現(xiàn)金流，為其日后的發(fā)展埋下了隱憂。
在某證券公司統(tǒng)計的地方融資平臺的余額中，大概有75%與土地掛鉤，剩下的25%僅僅靠地方財政支撐。而業(yè)內(nèi)人士認為，地方融資平臺貸款幾乎100%都與土地掛鉤，也就是說，依托地方融資平臺的地方政府“賣地財政”、“寅吃卯糧”現(xiàn)象十分嚴重。
專家認為，《通知》出臺的背后正是對這些現(xiàn)象的擔憂。“自從去年春天以來，融資平臺建設進展很快，平臺貸款規(guī)模迅速攀升，貸款如果不能償還，就可能蘊含著極大的金融風險。”中國社科院財貿(mào)所財政研究室主任楊志勇說。
以舉債融資規(guī)模來看，中金公司曾發(fā)布研究報告預計，2009年末，地方政府融資平臺貸款余額(不含票據(jù))約為7.2萬億元，2011年底達到約10萬億元。據(jù)估算，這一地方負債約占中國2009年GDP的1/3，相當于中國外匯儲備的70%。中央財經(jīng)大學財政學院教授、財政系主任曾康華分析認為，近年來地方政府擔保的公司債務規(guī)模越來越大，使地方政府的或有債務面臨很大的風險。
在投融資一線的信托產(chǎn)品經(jīng)理劉擎認為，清理和規(guī)范地方政府融資平臺的措施進入實操階段，至少經(jīng)過了為期半年的情況摸底排查，實際上2009年第三季度監(jiān)管部門就明確開始提示相關業(yè)務風險。而作為金融業(yè)者，則更關注這一清理和規(guī)范背后的深刻改革背景。劉擎認為，決策層和金融監(jiān)管當局對賣地財政的質(zhì)疑和叫停，簡單賣地花錢甚至政府變相違規(guī)擔保進行融資行不通了，實質(zhì)上是倒逼地方政府在單位資源和能耗上做文章。
“因此，不能將《通知》僅視作是對一類金融業(yè)務的‘通知’，而是一種具有更宏觀意義的調(diào)控，因為《通知》直指近年地方政府投資強勁驅(qū)動，對于防范經(jīng)濟過熱、負債率過高的金融風險具有果斷和直接的監(jiān)管效果，而且或?qū)⒀蛹跋嚓P行業(yè)。”劉擎說。
根除頑疾 改變現(xiàn)狀有破有立
記者發(fā)現(xiàn)，《通知》對融資平臺公司債務和融資平臺公司本身的清理規(guī)范要求較為嚴格。如，要求地方各級政府要對融資平臺公司債務進行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續(xù)融資問題。納入此次清理范圍的債務，包括融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。債務經(jīng)清理核實后按以下原則分類：(1)融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還的債務；(2)融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、項目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務；(3)融資平臺公司因承擔非公益性項目建設舉借的債務。
“治理地方政府融資平臺公司是必要的，否則地方政府就會面臨很大的債務風險，但1994年實行分稅制以來，地方政府財力被削弱是不爭的事實。所以，這些年來地方政府融資平臺公司的融資是地方政府補充財力的一種渠道，現(xiàn)在把這個渠道給堵住了，這就要從體制上解決地方政府財力缺口的問題。”曾康華對《經(jīng)濟參考報》記者表示。
“加快賦予地方政府發(fā)債權、編制地方政府資產(chǎn)負債表、建立國家財富流動性機制……這些舉措需要提上議事日程了。”楊志勇接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時說，地方財力問題不僅僅因清理融資平臺而產(chǎn)生，如今已經(jīng)到全方位改革財政體制的時候了。
信托人士劉擎認為，改革現(xiàn)有的地方政府融資現(xiàn)狀，是既有破又有立的過程，結合近來的房地產(chǎn)調(diào)控政策，業(yè)界傳聞某些新的稅源或?qū)⒊蔀閷Φ胤秸斦杖氲男聛碓矗蔷唧w征收標準和法規(guī)還有相當一段過程。
杜絕后患 需多舉措防止“半拉子工程”
記者獲悉，在《通知》中，規(guī)范銀行放貸被視為核心環(huán)節(jié)之一。“4萬億刺激經(jīng)濟政策出臺后，地方融資平臺進入高速發(fā)展階段，實際運作中融資方式為以商業(yè)銀行信貸為主，大量融資平臺也隨之遍地開花。”北京新華國信投資顧問公司投行部總經(jīng)理方向明對《經(jīng)濟參考報》表示，一些商業(yè)銀行為擴大市場份額，夸大了地方財政性收入等擔保的信用，沒有真正重視地方融資平臺的信貸風險。而目前這種擔保已經(jīng)不起作用。尤其是如果面臨房地產(chǎn)市場下行風險，抵押在銀行和信托手中的資產(chǎn)主要為土地的話，很可能出現(xiàn)較大幅度減值，對金融機構的風險處置能力確實很有挑戰(zhàn)。
《通知》強調(diào)，地方政府在出資范圍內(nèi)對融資平臺公司承擔有限責任，實現(xiàn)融資平臺公司債務風險內(nèi)部化。要嚴格執(zhí)行《中華人民共和國擔保法》等有關法律法規(guī)規(guī)定，除法律和國務院另有規(guī)定外，地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經(jīng)費補助事業(yè)單位，均不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。
“可以肯定，擔保無效后，地方融資平臺公司貸款風險將陡然增大，這對銀行來說也是一大考驗。”方向明說。商業(yè)銀行有關人士認為，若提高風險權重，不排除已貸項目貸款到期后無法續(xù)貸，從而出現(xiàn)少數(shù)不良貸款和“半拉子工程”的可能性。
曾康華對此表示，對于公益性項目的融資，如果地方政府的財力不能償還債務的話，為防止出現(xiàn)“半拉子工程”，可有兩種方式來渡過資金渴求期：一是本級政府通過壓縮其他開支或延長債務時期，來把這項工程做完；二是上級政府應當提供資金支持，幫助下級政府渡過資金渴求期。商業(yè)銀行有關人士認為，若出現(xiàn)不良貸款，做展期處理可能是可行的方式。
《通知》也對“半拉子工程”的出現(xiàn)提出了解決方案：“經(jīng)地方政府審核后，對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規(guī)定外，不得再繼續(xù)通過融資平臺公司融資，應通過財政預算等渠道，或采取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。” |