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《政府信息公開條例》施行一年多的時(shí)間，政府信息公開爭議案件日益增多，各地出現(xiàn)了很多政府信息公開的行政訴訟案件，此類案件普遍存在訴訟渠道不夠暢通、原告勝訴率低的現(xiàn)象，因此，大家普遍認(rèn)為《政府信息公開條例》實(shí)施的效果并不理想。記者就此采訪了中國人民大學(xué)中國行政法研究所所長、中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長莫于川教授，請他就政府信息公開制度的問題和建設(shè)闡發(fā)見解。
陽光政府建設(shè)是一場深刻的行政革命
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者：《政府信息公開條例》施行至今已有一年多的時(shí)間了，但大家普遍認(rèn)為實(shí)施的效果并不理想，那么，問題究竟出在哪里？
莫于川：政府信息公開、陽光政府建設(shè)是一場深刻的行政革命，每前進(jìn)一步都有很大的難度，不可能一蹴而成。《政府信息公開條例》實(shí)施一年多來，政府機(jī)關(guān)有些行動(dòng)、有所觸動(dòng)、有點(diǎn)被動(dòng)，這雖然不理想，但也不容易，可以接受，還須改進(jìn)。
《政府信息公開條例》施行效果不夠理想，有多方面原因，例如：該項(xiàng)行政立法本身不夠完善，模糊空間較大，程序規(guī)范不足；與《保密法》、《檔案法》等法律規(guī)定的協(xié)調(diào)問題未能解決好；現(xiàn)階段確保“三安全一穩(wěn)定”(指國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定)的壓力很大，求穩(wěn)免責(zé)的心理作用；全社會(huì)對公開政府信息、建設(shè)陽光政府的認(rèn)識水平都有待提高。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者：政府信息公開爭議案件日益增多，應(yīng)如何看待這種現(xiàn)象？
莫于川：《政府信息公開條例》施行后，政府信息公開爭議案件日益增多，引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注和熱烈討論，成為深化認(rèn)識、突破瓶頸的契機(jī)。例如，《政府信息公開條例》施行后，沈陽市民溫洪祥律師申請獲取多項(xiàng)政府信息一事成為轟動(dòng)性的新聞，人們抱持極大的興趣和充分的理由關(guān)注此事。這件事之所以引起人們強(qiáng)烈關(guān)注，不僅在于其申請政府信息的范圍廣、種類多、數(shù)量大，還在于涉及民眾眼里那些非常敏感、一貫神秘且都感興趣的政府信息，例如行政機(jī)關(guān)的工資、福利、財(cái)政撥入資金、下級單位上繳資金、其他單位贊助款、辦公費(fèi)、招待費(fèi)、差旅費(fèi)、單位事業(yè)性經(jīng)營收入以及年度財(cái)務(wù)審計(jì)結(jié)果等等，它們都成為申請公開的內(nèi)容。
憲法規(guī)定，人民依照法律規(guī)定通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)；公民對任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。這個(gè)前提的基礎(chǔ)就是政府信息公開，確保公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，這也是上述憲法規(guī)范的基本精神。
目前各地出現(xiàn)的許多要求公開財(cái)務(wù)類信息(錢袋子)的申請或建議具有法律依據(jù)，理應(yīng)在符合安全原則的基礎(chǔ)上予以滿足；但是，人們還需要考慮政府信息公開工作成本和可操作性的問題，特別是工作基礎(chǔ)水平差的現(xiàn)實(shí)。
政府信息公開是一個(gè)世界潮流
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者：關(guān)于政府信息公開的爭議問題應(yīng)通過何種法律渠道加以解決？
莫于川：《政府信息公開條例》施行一年多，在實(shí)踐中難免存在許多問題和不足，大家都要回頭看、向前走。目前出現(xiàn)的許多政府信息公開爭議案件，包括復(fù)議案件、訴訟案件和信訪案件以及媒體討論事件，從表面看是因?yàn)橐庖姴灰换蚬室庖?guī)避，一些行政公務(wù)人員和司法人員對于法定的公開范圍和內(nèi)容隨己喜好地加以理解和解釋，對群眾真正關(guān)注的政務(wù)活動(dòng)隱而不報(bào)，但其背后的一個(gè)深層原因還是觀念滯后和認(rèn)識片面。例如，一些行政公務(wù)人員和司法人員不知曉政府信息公開已是一個(gè)世界潮流，而且是我國行政法治發(fā)展的大趨勢和重要領(lǐng)域，是新時(shí)期積極履行政府職能的基本要求。
一些地方發(fā)生的政府信息公開爭議案件，其重要成因之一是政府信息公開工作基礎(chǔ)還不夠強(qiáng)，想解決問題卻有心無力。與一個(gè)人相似，行政機(jī)關(guān)也會(huì)有惰性，例如它沒有給予高度關(guān)注并作出足夠投入，沒有依法搭建好信息平臺(tái)和渠道，沒有編制好政府信息公開指南和公開目錄并及時(shí)更新，沒有建立健全政府信息整理歸檔和發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制，沒有及時(shí)完整地清理歷史信息和即時(shí)信息等(這些都是常見且亟須改善的狀況)，特別是尚未建立起一支適應(yīng)工作要求的政府信息公開工作干部隊(duì)伍，以及廣大行政公務(wù)人員尚未普遍樹立起依法公開政府信息的法治意識。如果一個(gè)行政機(jī)關(guān)還處于這樣的狀態(tài)，其為回應(yīng)申請而疲于奔命的被動(dòng)局面不難想見。
要通過完善與政府信息公開和個(gè)人信息保護(hù)有關(guān)的舉報(bào)申訴、行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償?shù)缺O(jiān)督救濟(jì)法律規(guī)范和相關(guān)制度，有效保護(hù)公民行使知情權(quán)的積極性，善待他們申請政府信息的行為(難免有瑕疵、不盡理性或有賭氣成分)，須知他們申請公開和建議公開政府信息的行為能夠起到促進(jìn)依法行政的作用，是推動(dòng)陽光政府建設(shè)的積極因素。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者：《政府信息公開條例》出臺(tái)后，各地出現(xiàn)了很多政府信息公開的行政訴訟案件，此類案件普遍存在訴訟渠道不夠暢通、原告勝訴率低的現(xiàn)象，這是由什么原因造成的？
莫于川：政府信息公開訴訟是新類型的行政訴訟案件，它通過司法審查機(jī)制來保護(hù)公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，人們對其深刻的法治發(fā)展意義還須要逐漸深化認(rèn)識。農(nóng)民訴蘇州市環(huán)保局案件以撤訴結(jié)案，其結(jié)果不是最好，但可接受。行政訴訟案件，原告勝訴率不高，這本身是一種正常現(xiàn)象，因?yàn)樘崞鹦姓讣姆ǘㄩT檻不高，原告認(rèn)為被告違法侵權(quán)致使他利益受損即可起訴，這只是他的單方判斷。走完所有的行政訴訟程序后，許多原告訴求未能獲得法院支持，也是常見的、正常的。還有一種常見情形，就是在行政案件審理過程中，行政被告先是頂著，后來看看情形不妙，就改變被訴行政行為，或通過其他渠道，使得原告實(shí)現(xiàn)了訴求而撤訴結(jié)案，最后不形成被告敗訴的生效判決，這也是行政被告的常見做法和訴訟策略。這種做法雖然不好，但也可接受，畢竟行政爭議最后得到解決了。
政府信息公開不可能是速?zèng)Q戰(zhàn)
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者：對現(xiàn)階段進(jìn)一步完善《政府信息公開條例》，增強(qiáng)《政府信息公開條例》實(shí)施力度和效果，有什么建設(shè)性意見和建議？
莫于川：我的意見和建議是：推進(jìn)政府信息公開法制是一項(xiàng)難度極大的政府管理革新工程，不可能是速?zèng)Q戰(zhàn)，只能是一場持久戰(zhàn)。這一點(diǎn)必須明確。政府信息公開法制的建立和完善，事關(guān)整個(gè)政府運(yùn)作模式的根本轉(zhuǎn)變，牽一發(fā)而動(dòng)全身，特別是在區(qū)域發(fā)展極不均衡、政府層級繁瑣復(fù)雜的我國，實(shí)現(xiàn)這一進(jìn)程殊為不易，一年的實(shí)施準(zhǔn)備期的實(shí)施準(zhǔn)備和一年多的法規(guī)實(shí)施期間，顯然還是不夠充裕、不夠成熟的，需要不斷努力推進(jìn)。因此，要克服陽光政府建設(shè)上的急躁幼稚病。
從方法的角度來說，《政府信息公開條例》的施行，應(yīng)當(dāng)追求有限目標(biāo)，選擇較少爭議、更多共識的部分加以穩(wěn)步規(guī)范運(yùn)行，積累經(jīng)驗(yàn)后再推展至更多領(lǐng)域和事項(xiàng)。“三安全一穩(wěn)定”是彈性極大的表述，也是一塊沼澤地，進(jìn)入之際要特別小心。《政府信息公開條例》施行初期不宜把主要精力放到模糊爭議地帶去進(jìn)行無效果的糾纏消耗(如追求更大的公開范圍、受案范圍)，以便由易到難地推進(jìn)政府信息公開。
要完善和實(shí)施好與政府信息公開和個(gè)人信息保護(hù)有關(guān)的監(jiān)督救濟(jì)法律規(guī)范和相關(guān)制度。這包括舉報(bào)申訴、行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償?shù)鹊龋龅接蟹ǹ梢馈⒂蟹ū匾馈?zhí)法必嚴(yán)、違法必究，權(quán)力受監(jiān)督、權(quán)利受保護(hù)，通過強(qiáng)有力的外部監(jiān)督來推動(dòng)政府信息公開工作的健康發(fā)展。而重點(diǎn)是推動(dòng)《政府信息公開條例》第四章確立的11項(xiàng)監(jiān)督保障制度的實(shí)施到位，特別是優(yōu)先推動(dòng)考核、舉報(bào)、評議、報(bào)告、復(fù)議、訴訟等監(jiān)督保障制度。
要抓住典型案例和事例進(jìn)行剖析、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加大宣傳力度，加強(qiáng)工作基礎(chǔ)建設(shè)。為此，要求各級政府機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員給予足夠重視、作出積極努力，爭取廣大民眾和全社會(huì)對政府信息公開工作的理解、支持和參與，以形成良好的制度運(yùn)行外部環(huán)境。
從長遠(yuǎn)看，還是需要在完善執(zhí)法和司法的前提下提升立法水平。若能實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，不但《政府信息公開條例》的順利施行有了必要的工作基礎(chǔ)和更好的社會(huì)條件，也就為《政府信息公開條例》進(jìn)一步上升為法律(《政務(wù)公開法》)創(chuàng)造了條件。
簡言之，加強(qiáng)政府信息公開法制是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的一場根本性、革命性舉措，其重大而深遠(yuǎn)的意義將會(huì)日益顯現(xiàn)出來，逐漸被人們真切和深刻地感受到，它不以個(gè)別人的意志為轉(zhuǎn)移，勢必向著行政民主化、科學(xué)化、法治化的道路前行，人們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這個(gè)歷史潮流，積極推進(jìn)這項(xiàng)改革創(chuàng)新舉措。 |