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成都市新津縣袁山村村民袁福清是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的受益者。他拿著自家的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》、《集體建設(shè)用地使用權(quán)證》(即“宅基地使用權(quán)證”)和《房屋所有權(quán)證》等權(quán)屬證明對(duì)記者說：“我們農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)就是土地和房屋，以前是既沒有什么東西能證明，也沒有辦法變現(xiàn)融資，如今有了這些證件不僅吃了定心丸，也有可能變現(xiàn)了。”
專家呼吁，應(yīng)盡快總結(jié)成都、重慶在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革過程中的經(jīng)驗(yàn)和不足，在全國(guó)進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，明確農(nóng)村和農(nóng)民的土地、房產(chǎn)的物權(quán)屬性，并在此基礎(chǔ)上建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場(chǎng)、規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。
系列土地違法案件以“未批先用”為主要特點(diǎn)
國(guó)家土地督察成都局局長(zhǎng)常嘉興認(rèn)為，目前用地審批環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)、效率低造成土地供應(yīng)滯后于城市快速發(fā)展步伐，加劇了城市建設(shè)用地承載力不足，也引發(fā)了以“未批先用”為主要特點(diǎn)的一系列土地違法案件。
在國(guó)土資源部?jī)赡昵敖M織的全國(guó)土地執(zhí)法百日活動(dòng)中，僅東北三省就清理出“未批先用”土地11萬(wàn)余畝，占“未批先用、以租代征、違規(guī)建新區(qū)和擴(kuò)區(qū)”三種違法違規(guī)用地面積的88%。安徽省蕪湖市國(guó)土資源局局長(zhǎng)強(qiáng)偉介紹說，由于去年“擴(kuò)大內(nèi)需保增長(zhǎng)”的需要，國(guó)土資源部曾一度有條件允許地方“未批先用、邊用邊報(bào)”，但這種模式不是長(zhǎng)久之計(jì)，需要通過簡(jiǎn)化用地審批環(huán)節(jié)，再造用地審批流程，以適應(yīng)并進(jìn)一步推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展趨勢(shì)。
常嘉興、強(qiáng)偉等國(guó)土部門的干部建議：一、簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，把現(xiàn)行的用地預(yù)審、農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收三個(gè)環(huán)節(jié)簡(jiǎn)化為“轉(zhuǎn)用許可”和“征收”兩個(gè)環(huán)節(jié)。“轉(zhuǎn)用許可”規(guī)定具體區(qū)位和數(shù)量限制，設(shè)定期限；期限內(nèi)實(shí)際發(fā)生的流轉(zhuǎn)、征收、供地為有效許可；沒有實(shí)際流轉(zhuǎn)、征收、供地的部分期滿失效，“許可”自動(dòng)撤銷。
二、優(yōu)化各級(jí)政府審批事項(xiàng)和審查內(nèi)容。國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)總量控制，基本農(nóng)田、規(guī)模以上用地的“轉(zhuǎn)用許可”，國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目用地征收；省級(jí)政府負(fù)責(zé)其他用地“轉(zhuǎn)用許可”，其他項(xiàng)目用地的征收審批；優(yōu)化各級(jí)政府和國(guó)土部門“轉(zhuǎn)用許可”和“征收”的審查內(nèi)容，至于失地農(nóng)民社保、多途徑安置等“捆綁”于征地過程中的其他責(zé)任，應(yīng)制定相關(guān)制度規(guī)范，交由地方政府執(zhí)行，而從“轉(zhuǎn)用許可”和“征收”程序中剔除。
三、規(guī)范審批程序、規(guī)定各個(gè)環(huán)節(jié)辦結(jié)時(shí)間，提高中間環(huán)節(jié)效率，以穩(wěn)定的、規(guī)范化程序來保證效率，一定要避免用地批件在中間某個(gè)環(huán)節(jié)壓上數(shù)十天，上不曉，下不知。
四、根據(jù)國(guó)家、區(qū)域性和地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，各級(jí)國(guó)土部門開展近、中期建設(shè)用地供需分析和需求預(yù)測(cè)，包括總量、結(jié)構(gòu)和空間的分析、預(yù)測(cè)，對(duì)擬于近期儲(chǔ)備、征收、使用的土地，事先查清宗地權(quán)屬、利用現(xiàn)狀、規(guī)劃用途，擬征地補(bǔ)償安置方案，預(yù)估其建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)格，形成宗地或區(qū)片農(nóng)轉(zhuǎn)用、征收和供地預(yù)案。
農(nóng)民希望得到物權(quán)化的農(nóng)地使用權(quán)
8年前，人民大學(xué)土地管理系曾經(jīng)和美國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究所聯(lián)合對(duì)我國(guó)17個(gè)省市農(nóng)村進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，90%左右的村民認(rèn)為應(yīng)該有承包土地的轉(zhuǎn)包權(quán)，75%的村民認(rèn)為應(yīng)該有承包土地的繼承權(quán)，60%以上的村民認(rèn)為戶口外遷之后應(yīng)該有權(quán)繼續(xù)耕種。充分說明農(nóng)民也希望得到其承包土地實(shí)實(shí)在在的權(quán)利，即物權(quán)化的農(nóng)地使用權(quán)。
北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院李力行博士認(rèn)為，隨著城市化、工業(yè)化的急速推進(jìn)，“傳統(tǒng)的農(nóng)村”正在發(fā)生深刻的變革，農(nóng)村傳統(tǒng)的“土地資源配置方式、居住模式和城鄉(xiāng)空間布局”都受到了前所未有的沖擊，但由于農(nóng)村集體土地所有制在農(nóng)民、集體和國(guó)家之間缺乏清晰的權(quán)利界定，帶有先天的易變、模糊與互相侵犯的慣性。“禁止土地流轉(zhuǎn)則導(dǎo)致資料配置的效率低下；允許流轉(zhuǎn)，其模糊的產(chǎn)權(quán)不僅為互相侵犯權(quán)益提供方便，也難以實(shí)現(xiàn)土地高效利用。所以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須盡快完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，明確房屋、土地等農(nóng)民資產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)。”
國(guó)家土地督察沈陽(yáng)局(簡(jiǎn)稱“沈陽(yáng)督察局”)在分析近年來涉地信訪和糾紛案件后也得出了“需盡快完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度”的結(jié)論。沈陽(yáng)督察局認(rèn)為，有必要按照物權(quán)法的原則強(qiáng)化農(nóng)民所擁有的土地權(quán)利的物權(quán)地位，使其成為在土地征收或流轉(zhuǎn)過程中具有與新的土地使用者抗衡實(shí)力的對(duì)等一方，也有利于從內(nèi)部遏制土地違法行為的發(fā)生。
國(guó)土資源部地籍管理司土地權(quán)屬處處長(zhǎng)孫建宏表示，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不僅對(duì)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益非常重要，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)作用也很明顯。他說，通過完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，可以促進(jìn)農(nóng)民通過利用和經(jīng)營(yíng)自己的土地實(shí)現(xiàn)增收，充分體現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。
嘗試建立耕地保護(hù)新機(jī)制
在成都市溫江區(qū)農(nóng)民彭秀云家里，記者看到了她與溫江區(qū)政府簽訂的《耕地保護(hù)合同》，上面除載明耕地面積、地塊數(shù)量、類型等基礎(chǔ)信息外，還明確規(guī)定了其權(quán)利與義務(wù)。按合同約定，彭秀云不得自行或允許他人在耕地上建房、采石、取土、挖魚塘等，不得閑置荒蕪耕地，并負(fù)有對(duì)耕地破壞行為的制止、檢舉責(zé)任。如出現(xiàn)違約，政府有權(quán)責(zé)令其改正，若對(duì)耕地造成永久性破壞，將追繳全部耕保基金補(bǔ)貼，并進(jìn)行相應(yīng)處罰。彭秀云說，“家里現(xiàn)在有2畝地租給別人，我隔幾天就要去瞅一下。他要是挖了沙或者蓋了房，我就領(lǐng)不到耕保金了，那可不行！”
根據(jù)成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)委員會(huì)主任付毅的介紹，這種耕地保護(hù)新機(jī)制的具體做法是：按照基本農(nóng)田每年400元/畝、一般耕地每年300元/畝的標(biāo)準(zhǔn)，由政府向擁有耕地的農(nóng)戶發(fā)放耕地保護(hù)補(bǔ)貼；補(bǔ)貼主要用于為農(nóng)民購(gòu)買農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；政府與農(nóng)民簽訂《耕地保護(hù)合同》，農(nóng)戶承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任，違約將被追回補(bǔ)償款并承擔(dān)相應(yīng)處罰。更重要的是，如果耕地發(fā)生流轉(zhuǎn)，耕保金的發(fā)放對(duì)象并不隨之改變，以此激勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)監(jiān)督耕地流轉(zhuǎn)大戶確保耕地使用性質(zhì)不改變。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英認(rèn)為，四川省成都市通過設(shè)立耕地保護(hù)基金，用以經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償和契約式管理的手段實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的探索值得借鑒。他表示，應(yīng)該建立一個(gè)與我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展形勢(shì)相適應(yīng)、能夠激發(fā)地方和農(nóng)民主動(dòng)保護(hù)耕地積極性的耕地保護(hù)新機(jī)制。改革開放30年來，嚴(yán)格保護(hù)耕地的政策取向，為我國(guó)糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)安全奠定了堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)，保證了我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化平穩(wěn)推進(jìn)。但也應(yīng)看到，我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度是主要依靠國(guó)家行政力量來貫徹耕地保護(hù)政策，不能激發(fā)地方和農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下和GDP增長(zhǎng)的沖動(dòng)下，耕地紅線受到?jīng)_擊越來越大。
此外，蕪湖市國(guó)土資源局局長(zhǎng)強(qiáng)偉還建議說，在現(xiàn)行的干部考評(píng)辦法中，要將耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高到同等重要地位，有條件快速發(fā)展區(qū)域以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)為主，重要的產(chǎn)糧區(qū)則應(yīng)該突出耕地保護(hù)、耕地整理的考核指標(biāo)，只要工作出成效，兩種干部都要得到提拔重用，決不能再出現(xiàn)“認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家土地政策但經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較慢的干部被認(rèn)為是缺乏改革魄力，而通過違法違規(guī)用地獲得一時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干部受到提拔重用”的現(xiàn)象。 |