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○要形成消費(fèi)主導(dǎo)的發(fā)展方式，就必須打破壟斷。其中最重要的就是國(guó)有資源的配置問(wèn)題。如果國(guó)有資源還主要配置在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，甚至呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，那么就很難啟動(dòng)民間投資。
○壟斷行業(yè)改革滯后帶來(lái)的問(wèn)題，已經(jīng)嚴(yán)重地影響政府的公信力。著眼于發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，壟斷行業(yè)改革關(guān)鍵在于推進(jìn)政府自身建設(shè)與改革。
 2010年元旦前夕，中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院與浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院在京聯(lián)合主辦“推進(jìn)壟斷行業(yè)體制改革”研討會(huì)。來(lái)自國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院研究室、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、國(guó)資委、國(guó)家民航總局、國(guó)家郵政總局、國(guó)家行政學(xué)院、國(guó)家電監(jiān)會(huì)、中國(guó)社科院等機(jī)構(gòu)的50多名專家學(xué)者出席會(huì)議。會(huì)議就新階段我國(guó)推進(jìn)壟斷行業(yè)改革的一些基本性問(wèn)題進(jìn)行了深入探討。
一、壟斷行業(yè)改革已經(jīng)成為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的關(guān)鍵
與會(huì)專家認(rèn)為，壟斷行業(yè)的改革整體滯后，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響：一是造成市場(chǎng)的不公平競(jìng)爭(zhēng)；二是造成行業(yè)巨大差距和收入分配的巨大差距；三是侵害了全社會(huì)居民的福祉；四是嚴(yán)重影響政策的公平正義。這些問(wèn)題將直接制約我國(guó)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。與會(huì)專家認(rèn)為，未來(lái)5年至10年要推進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，難以繞過(guò)壟斷行業(yè)改革。
形成消費(fèi)主導(dǎo)的格局，需要打破壟斷。有專家指出，我國(guó)要形成消費(fèi)主導(dǎo)的發(fā)展方式，就必須打破壟斷。其中最重要的就是國(guó)有資源的配置問(wèn)題。如果國(guó)有資源還主要配置在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，甚至呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，那么就很難啟動(dòng)民間投資。有專家估計(jì)，2009年新增的10萬(wàn)億投資中，中小企業(yè)獲得的不足10%。這既不利于就業(yè)，也不利于消費(fèi)。
深化市場(chǎng)化改革要把打破壟斷作為重點(diǎn)。有專家指出，壟斷行業(yè)的特殊地位造成了市場(chǎng)的不公平競(jìng)爭(zhēng)，由此使壟斷行業(yè)獲得大量壟斷收益，威脅到市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)原則。有專家認(rèn)為，壟斷制約了市場(chǎng)機(jī)制在提高效率方面的作用。鐵路、電力、民航、通訊、公共事業(yè)都處于關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵領(lǐng)域。他們的經(jīng)營(yíng)狀況對(duì)帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展具有重要意義。但是如果壟斷行業(yè)產(chǎn)品定價(jià)長(zhǎng)期背離價(jià)值，強(qiáng)化行業(yè)保護(hù)、排斥市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，就會(huì)直接制約市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮提高效率的作用。
推進(jìn)收入分配體制改革、調(diào)整國(guó)民收入分配格局不能忽視壟斷因素。從收入分配體制改革的角度看，有專家認(rèn)為，壟斷行業(yè)是造成中國(guó)行業(yè)收入差距的根本原因。壟斷行業(yè)員工占全國(guó)就業(yè)人群只有8%，但2008年他們的工資總額卻占全國(guó)的50%，與其他行業(yè)收入形成巨大反差。有專家進(jìn)一步指出，現(xiàn)在壟斷行業(yè)和一般行業(yè)差距過(guò)大，已經(jīng)影響到我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的向心力。
推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域改革也需要壟斷行業(yè)改革破冰。有專家指出，壟斷行業(yè)不僅損害了經(jīng)濟(jì)效率，而且?guī)?lái)了社會(huì)問(wèn)題。例如，我們成立國(guó)有企業(yè)的目的是提高全民的福祉。但是許多“地王”卻是國(guó)有壟斷企業(yè)拍出來(lái)的，這些企業(yè)不僅沒(méi)有起到平抑房?jī)r(jià)的作用，反而推高了房?jī)r(jià)，帶來(lái)比較嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。解決這些社會(huì)問(wèn)題，轉(zhuǎn)變社會(huì)發(fā)展方式，保持社會(huì)和諧穩(wěn)定，需要推進(jìn)壟斷行業(yè)改革。
二、著眼于發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，壟斷行業(yè)改革要有新的大思路
應(yīng)當(dāng)說(shuō)，壟斷行業(yè)改革是我國(guó)改革的重點(diǎn)。但這些年來(lái)進(jìn)展不大，與預(yù)期有比較大的距離。上世紀(jì)90年代末有專家曾經(jīng)預(yù)測(cè)，到2010年左右，經(jīng)過(guò)10年至15年左右，壟斷行業(yè)改革將取得重大進(jìn)展，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)基礎(chǔ)領(lǐng)域的重要力量或主體力量。客觀地看，到今天雖然民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了很重要的作用：65%的專利來(lái)自民營(yíng)企業(yè)，75%的技術(shù)創(chuàng)新申請(qǐng)來(lái)自民營(yíng)企業(yè)，80%的新產(chǎn)品來(lái)自民營(yíng)企業(yè)，但是現(xiàn)實(shí)和預(yù)期的差距仍然很大。因此，與會(huì)專家反復(fù)強(qiáng)調(diào)，著眼于發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，新階段推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，必須在大思路上有新的突破。
推進(jìn)壟斷行業(yè)改革必須繼續(xù)解放思想。有專家認(rèn)為，要想推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，根本的是要提高認(rèn)識(shí)，解放思想，要破除錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)：一是認(rèn)為我們是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，否認(rèn)壟斷行業(yè)的存在；二是認(rèn)為壟斷行業(yè)的存在是好的，譬如認(rèn)為鐵路壟斷推動(dòng)了火車提速、促進(jìn)了鐵路設(shè)備出口，甚至認(rèn)為壟斷行業(yè)進(jìn)軍房地產(chǎn)可以降低成本。三是認(rèn)為“國(guó)進(jìn)民退”好，私營(yíng)企業(yè)能賺錢，為什么國(guó)有企業(yè)不能賺錢？
推進(jìn)壟斷行業(yè)改革必須明確國(guó)有資本的公益性定位。有專家指出，在國(guó)內(nèi)典型的以行政權(quán)力來(lái)進(jìn)行壟斷的行業(yè)已經(jīng)不多。包括煙草、食鹽等行政壟斷的形成不簡(jiǎn)單是行政權(quán)力的延伸擴(kuò)張，而是要履行一定的公共職責(zé)。壟斷行業(yè)的存在應(yīng)該是以保障公共利益為目標(biāo)。有專家進(jìn)一步提出，壟斷行業(yè)改革的基本思路應(yīng)該明確收縮到公益事業(yè)范圍內(nèi)。國(guó)外的國(guó)有企業(yè)大部分是在公益事業(yè)領(lǐng)域，這些國(guó)企不是追求利益最大化，而是追求國(guó)民福祉的最大化。如果說(shuō)國(guó)有企業(yè)要搞房地產(chǎn)，也應(yīng)當(dāng)限制在提供保障性住房和廉租房領(lǐng)域。也有專家通過(guò)分析日本N
T T改革案例指出，盡管日本N T T是盈利的，但 也 要 被 分 拆 ， 原 因 就 在 于 日 本 的N T
T已經(jīng)嚴(yán)重地影響到日本電業(yè)的服務(wù)質(zhì)量。因此，推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，不能完全以提高效率為惟一目標(biāo)，而要真正實(shí)現(xiàn)小平同志提出的“三個(gè)有利于”，尤其是要有利于提高人民的生活水平。只有確定這個(gè)大思路，壟斷行業(yè)改革才能夠邁出很大的步伐。
在“先收租再分利”中理順租金和利潤(rùn)的關(guān)系。有專家提出，推進(jìn)壟斷行業(yè)改革必須分清租金和利潤(rùn)的關(guān)系。一般的市場(chǎng)壟斷是通過(guò)壟斷把產(chǎn)品價(jià)格定在均衡價(jià)格之上，使一部分消費(fèi)者剩余變?yōu)樯a(chǎn)者利潤(rùn)。而我國(guó)壟斷行業(yè)的特殊性最突出的是壟斷行業(yè)不僅可以把產(chǎn)品價(jià)格提高到均衡價(jià)格之上，還可以把要素價(jià)格壓低到均衡價(jià)格之下。換言之，我國(guó)壟斷部門投入低于平均成本，收益高于平均收益，其實(shí)質(zhì)是壟斷部門既把消費(fèi)者剩余拿走了，也把很大一部分公共資源和福利拿走了。尤其是壟斷部門攫取了大部分的租金，而這個(gè)租金變成了壟斷部門的利潤(rùn)。初步測(cè)算，我國(guó)壟斷行業(yè)和國(guó)有企業(yè)每年占有1.4萬(wàn)億租金，扣除租金之后利潤(rùn)其實(shí)并不多。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，有專家認(rèn)為，應(yīng)該把壟斷行業(yè)的租金和利潤(rùn)分開(kāi)，國(guó)家先把土地、資源等租金收走，然后再進(jìn)行分紅。只有分清租金和利潤(rùn)，才能真正實(shí)現(xiàn)民有、民享。否則，僅在局部推動(dòng)改革，仍然有大量問(wèn)題難以解決。
三、積極務(wù)實(shí)地推進(jìn)壟斷行業(yè)改革
與會(huì)專家認(rèn)為，著眼于發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，在確定大思路的前提下，重在積極務(wù)實(shí)地推進(jìn)壟斷行業(yè)改革。有專家概括為：改革路徑的現(xiàn)代化，技術(shù)的現(xiàn)代化，經(jīng)營(yíng)的集約化、規(guī)模化和產(chǎn)權(quán)化。
扭轉(zhuǎn)“國(guó)進(jìn)民退”的態(tài)勢(shì)。與會(huì)專家認(rèn)為，當(dāng)前國(guó)進(jìn)民退的趨勢(shì)客觀上不利于壟斷行業(yè)改革，也不利民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有專家認(rèn)為，民營(yíng)化是壟斷行業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的最直接途徑。長(zhǎng)期的實(shí)踐證明，單一的國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度是一種低效率的體制。從民營(yíng)資本的進(jìn)入意愿看，本來(lái)民營(yíng)資本進(jìn)入壟斷行業(yè)應(yīng)該有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)。危機(jī)后工業(yè)、特別是制造業(yè)領(lǐng)域中的民營(yíng)資本已經(jīng)越來(lái)越飽和，大量民營(yíng)資本亟待尋找新的投資場(chǎng)所。但有專家從實(shí)地調(diào)查的角度反映，由于強(qiáng)大的國(guó)進(jìn)民退趨勢(shì)，現(xiàn)在民間資本對(duì)壟斷行業(yè)的投資持保留、觀望甚至放棄的態(tài)度。就民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入壟斷行業(yè)的路徑選擇，有專家提出了四條建議：一是對(duì)民營(yíng)企業(yè)服務(wù)外包；二是向民營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)；三是實(shí)施包括B
O
T在內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)；四是鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參股、控股。從現(xiàn)實(shí)情況看，可以先從比較容易的服務(wù)外包做起，直到最后民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參股控股。在具體壟斷行業(yè)改革上，有專家指出，需要根據(jù)每個(gè)壟斷行業(yè)的不同性質(zhì)和特點(diǎn)來(lái)制定民營(yíng)化策略。煙草、石油、電信、電力等每個(gè)行業(yè)有每個(gè)行業(yè)的特點(diǎn)，需要一個(gè)一個(gè)行業(yè)分析，提出有針對(duì)性的改革方案。
既要健全法律，也要嚴(yán)格執(zhí)法。有專家認(rèn)為，法律制度是深化壟斷行業(yè)改革的先導(dǎo)。深化壟斷行業(yè)改革需要法律制度的支持。在深化壟斷行業(yè)改革的過(guò)程中，應(yīng)該改變過(guò)去“先改革、后立法”的傳統(tǒng)方式，制定有前瞻性的法律，用一個(gè)系統(tǒng)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)定。首先要有一個(gè)基本的法律框架，然后分步實(shí)施，最后全面推開(kāi)。也有專家提出，當(dāng)前我國(guó)促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，包括“非公36條”，是好的，但有些卻無(wú)法落實(shí)。其根源在于難以執(zhí)行下去。盡管有憲法規(guī)定要保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)、私人產(chǎn)權(quán)，但并沒(méi)有具體的法律能夠保證這些東西落實(shí)。
四、打破壟斷關(guān)鍵在于推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型
與會(huì)專家認(rèn)為，壟斷行業(yè)改革滯后帶來(lái)的問(wèn)題，已經(jīng)嚴(yán)重地影響政府的公信力。著眼于發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，壟斷行業(yè)改革關(guān)鍵在于推進(jìn)政府自身建設(shè)與改革。
關(guān)鍵核心在于打破利益束縛。有專家指出，從推進(jìn)壟斷行業(yè)改革的角度來(lái)審視政府改革，應(yīng)以創(chuàng)建公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境為目標(biāo)，打破部門利益束縛。當(dāng)前每推進(jìn)一項(xiàng)改革，都有相關(guān)的特殊利益出來(lái)阻礙。比如在鹽業(yè)改革上，由于相關(guān)干擾，前三次改革中都沒(méi)成功，這次改革特殊利益集團(tuán)又直接干預(yù)，甚至干預(yù)到“怎么改，哪些要放一放，哪些要保留多長(zhǎng)時(shí)間”的程度。因此，不打破利益束縛，不解決利益捆綁，包括政府利益、部分利益和行業(yè)利益捆綁的話，壟斷行業(yè)改革難以推進(jìn)。
推進(jìn)財(cái)稅制度改革。有專家指出，財(cái)稅體制改革滯后是壟斷行業(yè)改革難以突破的一個(gè)重要因素。尤其是在地方層面，現(xiàn)行的地方稅制使地方政府缺乏穩(wěn)定財(cái)源，導(dǎo)致地方政府更加倚重于壟斷行業(yè)帶來(lái)的超額收益。
加強(qiáng)政府監(jiān)管體制改革。有專家提出，壟斷行業(yè)的改革要有持久性保障，必須要有高效率的管制體制的支持。因?yàn)橐M(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以后，政府對(duì)壟斷行業(yè)的管理更加復(fù)雜，這就要求有一種新的高效率的管制體制來(lái)解決可能發(fā)生的市場(chǎng)失衡。有專家認(rèn)為，從政府監(jiān)管的角度看，主要有兩條：一是要有完善的法律制度；二是要有高效率的管制機(jī)構(gòu)。前者是政府管制的基本依據(jù)，后者是實(shí)現(xiàn)有效管制的組織保證。也有專家指出，現(xiàn)代化的監(jiān)管體系不僅包括政府監(jiān)管，更在于社會(huì)監(jiān)管。現(xiàn)在壟斷行業(yè)問(wèn)題突出，改革難度很大，一個(gè)很重要的原因就是沒(méi)有把政府力量和民間力量、體制內(nèi)力量和體制外力量結(jié)合起來(lái)。
提高壟斷行業(yè)改革的廣泛性和參與性。有專家認(rèn)為，回過(guò)頭來(lái)看，某些壟斷行業(yè)改革方案設(shè)計(jì)是有缺陷的，根源在于沒(méi)有公眾參與。而其他許多國(guó)家的壟斷行業(yè)改革，一般都要組成專門的設(shè)計(jì)班子，包括各個(gè)行業(yè)的專業(yè)人員和社會(huì)公眾。政府在方案設(shè)計(jì)中承擔(dān)改革的利益調(diào)整者的角色。因此，下一步推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，必須提高社會(huì)階層的廣泛性和社會(huì)公眾的參與性。 |