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開出3.6億巨獎的河南安陽這家彩票投注站在門頭上懸掛出宣傳條幅。這家投注站因為沾了巨額大獎的喜氣，生意紅紅火火，營業(yè)額成倍攀升，不少外省市的彩民專程跑到這里購買彩票，期望能夠碰上好運氣。
新華社記者 趙鵬 攝 |
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眾所周知，彩票是政府為籌集公益事業(yè)資金而主導(dǎo)發(fā)行的，從誕生起便被國家政策賦予了公益屬性。彩票公益金即政府為支持社會公益事業(yè)發(fā)展，通過發(fā)行彩票籌集的專項財政資金。“從這個角度講，修復(fù)彩票的公信力就是要進行‘部門彩票’到‘國家彩票’的意識修正及其相關(guān)的制度安排”，財政部財政科學(xué)研究所所長賈康說。
華燈初上，“鐵桿”彩民老劉還是沒管住自己的腿，“情不自禁”地走進了旁邊的福彩銷售點，身后隱約傳來老婆埋怨地絮叨。
在北京南三環(huán)方莊橋南的第一個十字路口處，標有“中國福利彩票”的大幅燈箱矗在一間不到十平方米的房屋門口，氤氳霓虹中進出者絡(luò)繹不絕———晚飯時分，正是這里人氣最旺的時候。回眼望去，不到20米的地方，老劉的麻辣燙攤正冒著騰騰熱氣。
10月27日，不上網(wǎng)的老劉還不知道，那筆近些天一直撩撥著他神經(jīng)，迄今為止國內(nèi)最高彩票獎金已在這一天被領(lǐng)走。和很多人一樣，他從一開始就不相信這事那么“純粹”，88注，3.599億———哪兒會那么巧？
質(zhì)疑不絕于耳
逼仄的投注站里，彌漫著香煙的味道。總有那么幾個人或十幾個人“駐守”在這里，他們對著懸掛在墻上的福彩雙色球走勢圖苦思冥想，間或用筆在紙上“推算”，也有一籌莫展的，就那么無所適從地觀望。
在老劉看來，中獎當然有運氣的成分，但也要掌握“參悟”的技巧。去年他花10塊錢中的那2700塊獎金就是這么費腦筋“算”出來的。
和老劉一樣，有網(wǎng)友也懷疑，這其中肯定有貓膩，機選也不一定那么“清白”，“現(xiàn)在的高科技咱老百姓哪里能搞明白。”有人計算過，這樣中頭獎的概率為1/17721088，機選且88倍投注，簡直如傳說般神奇。
更讓人覺得蹊蹺的是，在此之前，網(wǎng)上就有河南網(wǎng)民發(fā)帖詢問“假如中了3億巨獎該怎么花”，難道一切真的“實屬巧合”？
網(wǎng)上的調(diào)查顯示，62.87%的網(wǎng)友認為，巨獎很可能有貓膩，另有33.53%的網(wǎng)友選擇“不好說”。
對于如潮質(zhì)疑，記者曾致電財政、民政、中國福利彩票發(fā)行管理中心等相關(guān)部門，然而，對方或委婉推脫“還不方便表態(tài)”，或直接拒絕透漏任何信息，截至發(fā)稿前，相關(guān)部門仍未給出任何回復(fù)。
倒是河南省福利彩票發(fā)行中心曾為此幾度召開新聞發(fā)布會，宣布中獎?wù)鎸嵱行АＷ罱囊淮问?0月28日，河南省福彩中心公開的彩票得獎信息稱“獲獎人化名安先生，中年男性，安陽市人。安先生購買彩票三年多，當天自己花費1000多元購買了四張彩票，其中一張即為中獎彩票，完全系個人購買，過程公正透明不容置疑”。
然而，種種猜測和質(zhì)疑并未因此而終結(jié)。“對于這種小概率事件，公眾的難以信任是完全可以理解的。”原某省福利彩發(fā)行中心一位負責(zé)人對《經(jīng)濟參考報》記者表示，一方面，我國《彩票管理條例》明確規(guī)定：各級銷售機構(gòu)(包零售商)對中獎?wù)叩膫�人信息負有保密責(zé)任，未經(jīng)中獎?wù)弑救送猓坏脤ν夤_中獎?wù)叩膫�人資料，另一方面，囿于彩票是一種不記名的憑證，當確認有人中獎、但中獎?wù)呱形刺崾局歇勄埃势睓C構(gòu)無從知道確切的中獎?wù)咔闆r及相關(guān)彩票購買情況，所有這些都使得人們的好奇心無法得到很好的滿足。此外，福彩中心的發(fā)布會也可能會被認為是自說自話，缺乏獨立性。
不僅如此，這個積聚著懷疑和不滿的強大螺旋還盤帶出此前一系列為人所共知的彩票弊案。從2001年湖北“體彩假球案”，2002年南寧“盜打彩票案”，2004年“彩世塔”彩票舞弊案，到2004年西安“寶馬彩票案”，2006年國內(nèi)首例彩票銷售員利用監(jiān)管漏洞空投套購巨額福利彩票案，2007年，國家體彩中心原副主任張偉華案，再到去年國內(nèi)首起網(wǎng)絡(luò)盜竊彩票案……彩票公信力的下降已成不爭事實。
“這些不僅給社會帶來了極大的危害，同時也使整個彩票業(yè)在人們心中的社會地位造成了嚴重負面影響。”中國人民大學(xué)法學(xué)院教授王宗玉接受《經(jīng)濟參考報》采訪時說。他認為，公信力、公開的規(guī)則以及對規(guī)則的嚴格遵守是彩票業(yè)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，否則這就不是一個公平的博弈過程，而是一種欺詐行為。
這讓人想起諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者劉易斯曾說過的“彩票是一種使決定過程免受不正當影響的人人平等而且合理的方法。”
對此，南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財政學(xué)系教師李冬妍總結(jié)說，質(zhì)疑的產(chǎn)生當然是有其客觀原因的，三億多巨獎產(chǎn)生后的種種傳聞以及中獎?wù)哒鎸嵡闆r的撲朔迷離埋下了質(zhì)疑的種子；而曾經(jīng)發(fā)生過的多起彩票弊案如同催生質(zhì)疑的肥料；但彩票公益金籌集、使用、監(jiān)管過程中的透明性不足、信息披露制度不健全才是質(zhì)疑得以存活的土壤。
“而現(xiàn)在，這樣的‘修復(fù)’顯然已越來越迫切。”她接受《經(jīng)濟參考報》采訪時說。
修復(fù)始于公開
小魏也是投注站的常客，但他從來不買雙色球和3D，他只買“快樂8”，3分鐘開一次獎，自己可以守著屏幕看現(xiàn)場開獎“心里踏實”。因此，他會熱情地給新手們推薦“快樂8”，順便悄悄地告訴他們：“知道嗎？電視上播的雙色球開獎都有假的……”
其實“任何系統(tǒng)都不可能保證百分百不出問題，這里系統(tǒng)不僅僅是IT系統(tǒng)，更包含人與機器設(shè)備合成的更廣泛意義上的系統(tǒng)。而保證這些系統(tǒng)有效運轉(zhuǎn)的前提就是公開，這樣即使在某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)一些小的瑕疵，也會因公開而容易被理解。”上述福彩發(fā)行中心人士表示。
當前，我國彩票制度中固然存在著運營管理、技術(shù)等方面的缺陷，但彩票資金使用等必要信息對公眾的公開程度不夠、透明度不足，是造成彩票公信力下降的重要原因，因此“修復(fù)”公信力的路徑上，彩票行業(yè)在提升發(fā)行銷售系統(tǒng)、開獎系統(tǒng)中的專業(yè)技術(shù)性，層層設(shè)防以加強安全性的同時，要在完善信息公開與披露制度方面下“真功夫”。對此，王宗玉也頗為認同。
李冬妍認為，就信息公開制度而言，如果暫時拋開個人隱私權(quán)與公眾知情權(quán)孰重孰輕的爭論，社會最關(guān)注的信息莫過于籌集到的公益金收入究竟是如何被使用的。政府如果無法將募集的公益金投向、使用效果公開公告，必然招致更多的質(zhì)疑。
《彩票管理條例》第三十七條規(guī)定，各級財政部門應(yīng)當每年向本級人民政府報告上年度彩票公益金的籌集、分配和使用情況，并向社會公告。
目前，我國彩票公益金在各級政府中分配，又被安排到各類社會公益事業(yè)發(fā)展中。以福利彩票為例，從2002年開始，福利彩票公益金上繳中央財政專項用于支持社會保障、殘疾人事業(yè)、農(nóng)村大病醫(yī)療救助、奧運工程建設(shè)等其他社會公益領(lǐng)域的金額業(yè)已超過300億元，實現(xiàn)了政府低風(fēng)險、高回報集聚社會閑散資金，支持社會福利和公益事業(yè)的制度設(shè)計。
根據(jù)《政府信息公開條例》，這些信息在資金流經(jīng)過的政府部門中應(yīng)該查得到的。“但是，且不論當前我們的政府信息公開制度本身就是不完善的，僅從彩票公益金整體角度來考慮，信息還是十分分散的！”李冬妍說出她的擔(dān)憂，如果要對這一問題做以詳細的公告，就需要對信息加以集中，那么，應(yīng)該由誰來匯總、由誰來公告、在什么信息平臺上、以何種方式向社會公告、公告哪些內(nèi)容等等這些具體問題都需要進一步做出切實的制度安排與規(guī)定，才有可能實現(xiàn)彩票資金的透明操作。
除此之外，有關(guān)人士還建議，應(yīng)及時披露彩票發(fā)行銷售機構(gòu)的財務(wù)管理相關(guān)信息，除特別規(guī)定以外，發(fā)行銷售機構(gòu)所有記錄都應(yīng)視為公共記錄并接受公眾審查，包括財務(wù)月報、年度審計報告、彩票購買的人文統(tǒng)計研究報告、彩票綜合效果研究報告、彩票安全可靠考核報告等等。
警惕公益金成“私財”
統(tǒng)計顯示，國務(wù)院自1987年批準發(fā)行社會福利有獎募捐券、1994年批準發(fā)行體育彩票以來，截止2008年底累計發(fā)行彩票5748億元。其中，發(fā)行福利彩票3364億元，發(fā)行體育彩票2384億元。今年前9個月累計，銷售彩票957.96億元。其中，福利彩票機構(gòu)銷售546.91億元，體育彩票機構(gòu)銷售411.05億元。
根據(jù)國務(wù)院決定，從2001年起，彩票資金分割比例調(diào)整為：獎金不低于50%，福利金不低于35%，發(fā)行費用不高于15%。
財政部財政科學(xué)研究所所長賈康指出，一定要警惕這一帶有公權(quán)力色彩的公益金成為某些人或某些部門的“私財”。
政府對彩票公益金的預(yù)算管理就體現(xiàn)了這一不斷強化與規(guī)范的過程。
2004年7月，財政部發(fā)布《財政部關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》(財綜[2004]53號)中明確指出，彩票公益金屬于政府非稅收入管理范圍，對彩票公益金實行專項預(yù)算管理，提高彩票公益金使用效益。
2006年，財政部下發(fā)了《政府收支分類改革方案》，并制定了《2007年政府收支分類科目》。其中，對彩票資金收入的預(yù)算科目做出了更加準確的安排，彩票公益金計入預(yù)算外財政專戶收入。這使彩票公益金的財政管理進一步規(guī)范。
2007年11月，財政部下發(fā)關(guān)于《彩票公益金管理辦法》的通知(財綜〔2007〕83號)，指出將彩票公益金按政府性基金管理辦法納入預(yù)算，實行“收支兩條線”管理，專款專用，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用，不得用于平衡一般預(yù)算。
由對彩票公益金的政府非稅收入定性、到預(yù)算外財政專戶資金管理、再到政府性基金管理，不難看到，彩票公益金的財政預(yù)算管理已經(jīng)嘗試變革。
此外，還有學(xué)者建議，公益金經(jīng)論證確定使用計劃、投資方向后，應(yīng)嚴格參照執(zhí)行并定期將經(jīng)營的會計報表報送財政部門，每年向社會公開發(fā)布年度決算報告，同時接受審計部門對彩票公益金的使用進行專項審計。
當然，管理遠不止于此。“管理者”面臨的窘境至今仍沒有“整改”出路。“財政部門雖然對彩票籌集到的公益金具有管理權(quán)，但其本身對彩票發(fā)行、銷售、開獎環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能與執(zhí)法能力仍遠不能滿足現(xiàn)實需求的。”李冬妍指出。
《彩票管理條例》中提到，“國務(wù)院財政部門負責(zé)全國的彩票監(jiān)督管理工作。國務(wù)院民政部門、體育行政部門按照各自的職責(zé)分別負責(zé)全國的福利彩票、體育彩票管理工作……縣級以上各級人民政府公安機關(guān)和縣級以上工商行政管理機關(guān)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，依法查處非法彩票，維護彩票市場秩序。”但由于并沒有相應(yīng)的配套細則，各部門管什么、該怎么管等細節(jié)問題在短期內(nèi)仍很難有定論，更遑論實施和執(zhí)行。
破除“第三方”崇拜
事實上，監(jiān)管部門既是“裁判員”又是“運動員”的雙重身份一直是人們爭論的焦點，有觀點認為我國正是缺乏專門且獨立的彩票事務(wù)監(jiān)管機構(gòu)才難以紓解當前居高不下的彩票信任危機。
一些網(wǎng)站的調(diào)查問卷也顯示，有六成網(wǎng)民建議設(shè)立獨立的彩票監(jiān)管機構(gòu)，以在機構(gòu)設(shè)置層面完善監(jiān)督體系，保障彩票業(yè)的公信力。
的確，在美國就設(shè)有彩票委員會及全國賭博影響委員會，香港也有獨立專責(zé)博彩事務(wù)管理委員會，隨著我國博彩業(yè)的開放和政企分開的完善，借鑒一些通行的做法似乎更有利于保障日常監(jiān)管與管理中的執(zhí)行力度。
持上述觀點的人士建議，我國應(yīng)建立專業(yè)化的代表第三方的監(jiān)管機構(gòu)，并制定一系列權(quán)威性的監(jiān)管規(guī)則，保證彩票發(fā)行與銷售過程中的公平、公開、公正，使彩票市場的監(jiān)管專門化、制度化和常規(guī)化。
然而，王宗玉對此并不認同，“就目前來看，建立類似的機構(gòu)似乎還沒有必要，難道每一個行業(yè)都要設(shè)立一個委員會和監(jiān)管機構(gòu)？”他認為，網(wǎng)民建議設(shè)立彩票事務(wù)監(jiān)管機構(gòu)的初衷可以理解，但這樣一個彩票事務(wù)監(jiān)管機構(gòu)能解決眼下彩票業(yè)面臨的公信力危機嗎？且不說新老兩個監(jiān)管機構(gòu)面臨著監(jiān)管職責(zé)如何劃分的難題，恐怕到時誰來監(jiān)管這個“彩票事務(wù)監(jiān)管機構(gòu)”又成為新的問題。我們的問題關(guān)鍵在于規(guī)定的執(zhí)行和落實、執(zhí)法的環(huán)境、社會的環(huán)境、行業(yè)操守、人們的道德底線問題。
“而且一個非常現(xiàn)實的問題是，這樣一個獨立的行政機構(gòu)的運行成本將會最終分攤到納稅人頭上。”上述原某省福利彩票發(fā)行中心人士提醒。
他還指出，同樣的道理，諸如彩票發(fā)行銷售過程中的第三方認證、第三方調(diào)查等主張雖說“未嘗不可”，但也面臨類似問題。支撐起其“認證”、“調(diào)查”的成本誰來承擔(dān)？這些認證、調(diào)查的范圍如何確定，相應(yīng)機制和平臺又在哪里，這么多“第三方”真的就能實現(xiàn)完全獨立和客觀嗎？如果仍需另外的“第三方”對其進行規(guī)制，那就是一個連綿不絕無休無止的事情。
“3.6億巨獎，在彩票行業(yè)來說是件大事。不過，我們做任何事情都要在資源與效果間尋求平衡，力求合理分配社會資源，那種只要發(fā)現(xiàn)監(jiān)管存在問題，都要設(shè)立一個所謂的獨立‘第三方’機構(gòu)來完善的思維并不可取。”上述人士說。
顯而易見，破除“第三方”崇拜，完善現(xiàn)有的監(jiān)管機制、讓監(jiān)管規(guī)定落到實處便成為當務(wù)之急，而這也得到了被訪者的一致認同。
講法律講誠信
彩票的健康發(fā)展與健全的法律體制是分不開的，一個網(wǎng)狀的法律約束機制正在形成，不僅彩票發(fā)行的程序、發(fā)行方式、開獎方式、開獎程序、資金的分配及使用、彩票信息披露等規(guī)范在逐漸完善，在司法實踐中，出現(xiàn)彩票類犯罪如何定罪已經(jīng)取得了一定的突破。
2009年4月22日，國務(wù)院第58次常務(wù)會議通過了《彩票管理條例》，以第554號國務(wù)院令公布，明確自2009年7月1日起施行。這一舉措被認為是中國彩票發(fā)展史上的里程碑，將引導(dǎo)彩票事業(yè)走向法制化的健康發(fā)展軌道。但王宗玉也指出，《彩票管理條例》如何執(zhí)行和落實很關(guān)鍵，該條例的落實比條例的制定更重要，也更難。
當然，防患未然總好過以儆效尤，“尤其是對那些彩票系統(tǒng)的從業(yè)人員”，一位業(yè)內(nèi)人士說。
有關(guān)數(shù)據(jù)表明，全國福利彩票系統(tǒng)共有43萬多個從業(yè)人員。其中，電腦彩票銷售員約220000多人；網(wǎng)點即開票銷售人員200000人；中央、省、地(市)三級發(fā)行、銷售機構(gòu)種類管理人員7000多人……福利彩票系統(tǒng)的銷售人員中，初中文化程度占74%，高中占20%，大專以上占6%。
強化這些從業(yè)人員的誠信意識是構(gòu)建彩票機構(gòu)誠信系統(tǒng)的一個不容小覷的因素。因此，各級彩票機構(gòu)要特別重視對員工誠信意識的教育和誠信道德培養(yǎng)，建立相應(yīng)誠信獎懲機制。不管怎樣，彩票業(yè)本身的法律制度、運行、監(jiān)管機制不健全、不規(guī)范是彩票市場誠信缺失的內(nèi)部原因，而社會大環(huán)境的影響是彩票市場的誠信缺失的外部原因。彩票市場的誠信缺失，是社會現(xiàn)象在彩票市場的反映，并非偶然，因此解決彩票市場的誠信缺失不單純是彩票業(yè)自己的事情，而是要從中國社會全局出發(fā)，針對中國彩票市場的現(xiàn)狀解決問題，才是“治本”的關(guān)鍵。
懷疑也好，爭論也罷，3.6億巨獎最終還是“眼睜睜”落入中獎?wù)吣抑小@這筆巨獎的爭論或許還會繼續(xù)，但愿這種爭論成為修復(fù)中國彩票公信力的契機。 |