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●將碳稅作為中央與地方共享稅，中央與地方分成比例為7：3。由中央財(cái)政集中碳稅收入用于支持節(jié)能、新能源和可再生能源利用、新能源技術(shù)開(kāi)發(fā)以及其他節(jié)能事業(yè)的發(fā)展。
●碳稅的減排效果確定性較差，而碳排放權(quán)交易在減排目標(biāo)上更加明確；碳稅的實(shí)施阻力大，而企業(yè)一般較偏好碳排放權(quán)交易。碳稅和碳排放權(quán)交易之間是相互補(bǔ)充的關(guān)系，兩者與其他二氧化碳減排經(jīng)濟(jì)政策一起，共同發(fā)揮促進(jìn)二氧化碳減排的調(diào)節(jié)作用。
●目前，中國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)也受到國(guó)際金融危機(jī)的沖擊，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)出下滑的趨勢(shì)，這將導(dǎo)致碳稅的開(kāi)征時(shí)間的延遲。
●從促進(jìn)民生的角度出發(fā)，對(duì)于個(gè)人生活使用的煤炭和天然氣排放的二氧化碳，暫不征稅。
●2009年進(jìn)行燃油稅費(fèi)改革，2009年或之后擇機(jī)進(jìn)行資源稅改革，在資源稅改革后的1-3年期間擇機(jī)開(kāi)征碳稅，預(yù)計(jì)為2012-2013年。預(yù)期在2014年及之后的期間內(nèi)開(kāi)征環(huán)境稅。
本文是財(cái)政部財(cái)科所課題組關(guān)于我國(guó)碳稅及相關(guān)問(wèn)題的專(zhuān)題報(bào)告，從理論與現(xiàn)實(shí)相結(jié)合的角度，分析了我國(guó)開(kāi)征碳稅的必要性和可行性，提出了在中國(guó)開(kāi)征碳稅的基本目標(biāo)和原則，從稅制諸因素角度初步設(shè)計(jì)了碳稅制度的基本內(nèi)容，并具體提出了我國(guó)碳稅制度的實(shí)施框架，包括碳稅與相關(guān)稅種的功能定位、我國(guó)開(kāi)征碳稅的實(shí)施路線(xiàn)圖，以及相關(guān)的配套措施建議。
———編者
節(jié)能減排是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，解決我國(guó)發(fā)展中面臨的能源和環(huán)境的雙重壓力，建立環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。碳稅有利于推動(dòng)消耗化石燃料產(chǎn)生的外部負(fù)效應(yīng)內(nèi)部化，通過(guò)增加能源的使用成本以達(dá)到減少能源消耗的目的，所以開(kāi)征碳稅是促進(jìn)我國(guó)節(jié)能減排和建立環(huán)境友好型社會(huì)的有效經(jīng)濟(jì)手段之一。
我國(guó)開(kāi)征碳稅的必要性和可行性分析
1.中國(guó)開(kāi)征碳稅的必要性
(1)開(kāi)征碳稅是減緩國(guó)內(nèi)外壓力的需要
受能源分布的約束，我國(guó)是世界上少有的以煤炭為主的能源消費(fèi)國(guó)之一。改革開(kāi)放三十年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，碳排放量逐年增加，而且增長(zhǎng)很快。根據(jù)世界資源研究所的研究結(jié)果，1950-2002年間中國(guó)化石燃料燃燒二氧化碳累計(jì)排放量占世界同期的9.33%，人均累計(jì)二氧化碳排放量61.7噸，居世界第92位。氣候變化已經(jīng)對(duì)中國(guó)的自然生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)產(chǎn)生了一定的影響，同時(shí)，中國(guó)的發(fā)展面臨著人口、資源、環(huán)境的嚴(yán)重約束。因此，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，政府已經(jīng)把節(jié)能減排作為當(dāng)前工作的重點(diǎn)，也采取了相關(guān)的政策措施。碳稅作為實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的有力政策手段和保護(hù)環(huán)境的有效經(jīng)濟(jì)措施，應(yīng)成為中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化中的主要政策手段之一。開(kāi)征碳稅有利于樹(shù)立負(fù)責(zé)任的國(guó)際形象。
(2)開(kāi)征碳稅有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變
經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，特別是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展諸多矛盾和問(wèn)題的主要癥結(jié)之一。節(jié)能減排是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要途徑。開(kāi)征碳稅能夠推動(dòng)化石燃料和其他高耗能產(chǎn)品的價(jià)格上漲，導(dǎo)致此類(lèi)產(chǎn)品的消費(fèi)量下降，最終起到抑制化石能源消費(fèi)的目的，進(jìn)而還能達(dá)到因減少使用化石燃料而減少二氧化碳排放以及減少其他污染物排放的目的。因此，開(kāi)征適度的碳稅，有利于加重這些高耗能企業(yè)和高污染企業(yè)的負(fù)擔(dān)，抑制高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)。同時(shí)，征收碳稅有利于鼓勵(lì)和刺激企業(yè)探索和利用可再生能源，加快淘汰耗能高排放高的落后工藝，研究和使用碳回收技術(shù)等節(jié)能減排技術(shù)，結(jié)果必然是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化、降低能源消耗和加快節(jié)能減排技術(shù)的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用。
(3)開(kāi)征碳稅是完善環(huán)境稅制的需要
從發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)看，其普遍建立了以硫稅、氮稅、燃油稅、碳稅等等環(huán)境稅稅種為核心的環(huán)境稅制或綠色稅制。雖然我國(guó)目前也存在著一些與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅種，如資源稅、消費(fèi)稅等，但目前尚缺乏獨(dú)立的環(huán)境稅種，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境稅收制度尚未建立起來(lái)，環(huán)境治理的效果不理想。開(kāi)征碳稅，可以設(shè)立直接針對(duì)碳排放征收的稅種，增強(qiáng)稅收對(duì)于二氧化碳減排的調(diào)控力度。同時(shí)，也有助于我國(guó)環(huán)境稅制的完善，碳稅作為一個(gè)獨(dú)立稅種或者作為環(huán)境稅的一個(gè)稅目，配合其他環(huán)境稅的開(kāi)征，可以彌補(bǔ)環(huán)境稅的缺位，構(gòu)建起環(huán)境稅制的框架，加大稅制的綠化程度。
2.我國(guó)開(kāi)征碳稅的可行性
(1)政策上的可行性
開(kāi)征碳稅不僅符合我國(guó)目前貫徹科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等方面的發(fā)展目標(biāo)，也符合《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》提出的制定有效政策機(jī)制的要求，是當(dāng)前我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化所應(yīng)采取的主要措施的規(guī)定。
(2)技術(shù)上的可行性
較硫稅、廢水稅等環(huán)境稅相比，碳稅有計(jì)量簡(jiǎn)單、操作容易、便于檢測(cè)的特點(diǎn)。碳稅的稅基是碳的排放量，各種能源的含碳量是固定的，所以其燃燒排放的二氧化碳量也是確定的，再考慮減排技術(shù)和回收利用等措施計(jì)量真實(shí)的碳排放量，所以碳稅計(jì)量相對(duì)簡(jiǎn)單，對(duì)稅務(wù)人員來(lái)說(shuō)操作相對(duì)容易，也不需要復(fù)雜的檢測(cè)。同時(shí)，其他國(guó)家的碳稅實(shí)踐為我國(guó)碳稅政策的實(shí)施提供了很多有益的經(jīng)驗(yàn)和借鑒，包括合理設(shè)計(jì)碳稅的稅負(fù)水平，充分發(fā)揮碳稅的調(diào)節(jié)功能，并規(guī)避其對(duì)低收入群體和高耗能產(chǎn)業(yè)的沖擊等。
碳稅稅制要素初步設(shè)計(jì)
1.征稅范圍和對(duì)象
碳稅是對(duì)二氧化碳排放進(jìn)行征收的稅種，但導(dǎo)致全球氣候變化的溫室氣體不僅包括二氧化碳，還包括氧化亞氮(N2O)、甲烷(CH4)和臭氧(O3)、六氟化硫(SF6)、氫氟碳化物(HFC)和全氟化碳(PFC)等。我國(guó)現(xiàn)階段碳稅的征稅范圍和對(duì)象可確定為：在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)過(guò)程中因消耗化石燃料直接向自然環(huán)境排放的二氧化碳。由于二氧化碳是因消耗化石燃料所產(chǎn)生的，因此碳稅的征收對(duì)象實(shí)際上最終將落到煤炭、天然氣、成品油等化石燃料上。
2.納稅人
根據(jù)碳稅的征稅范圍和對(duì)象，我國(guó)碳稅的納稅人可以相應(yīng)確定為：向自然環(huán)境中直接排放二氧化碳的單位和個(gè)人。其中，單位包括國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、私有企業(yè)、外商投資企業(yè)、外國(guó)企業(yè)、股份制企業(yè)、其他企業(yè)和行政單位、事業(yè)單位、軍事單位、社會(huì)團(tuán)體及其他單位。
3.稅率
碳稅稅率形式與計(jì)稅依據(jù)密切相關(guān)，由于采用二氧化碳排放量作為計(jì)稅依據(jù)，且二氧化碳排放對(duì)生態(tài)的破壞與其數(shù)量直接相關(guān)，而與其價(jià)值量無(wú)關(guān)。因此，需要采用從量計(jì)征的方式，即采用定額稅率形式。碳稅稅率的設(shè)計(jì)十分復(fù)雜，必須在估計(jì)大氣污染所造成的危害，特別是對(duì)長(zhǎng)期性的減排二氧化碳措施所需費(fèi)用，以及考慮開(kāi)征碳稅對(duì)經(jīng)濟(jì)影響的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)全面詳細(xì)的計(jì)算才能確定。考慮到我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段，為了能夠?qū){稅人二氧化碳減排行為形成激勵(lì)，同時(shí)不能過(guò)多影響我國(guó)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和過(guò)度降低低收入人群的生活水平，短期內(nèi)應(yīng)選擇低稅率、對(duì)經(jīng)濟(jì)負(fù)面影響較小的碳稅，然后逐步提高。同時(shí)，還有必要根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r和國(guó)際協(xié)調(diào)等方面的需要，建立起碳稅的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，更好地發(fā)展碳稅的在二氧化碳減排和節(jié)能上的重要作用。
4.稅收優(yōu)惠
一般而言，國(guó)際上碳稅的稅收優(yōu)惠主要有三個(gè)方面的內(nèi)容：
(1)對(duì)能源密集型行業(yè)的優(yōu)惠。由于征收碳稅會(huì)影響企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力，對(duì)能源密集型行業(yè)實(shí)行低稅率或稅收返還制度，這也是國(guó)際上為消除碳稅征收對(duì)企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力影響而采取的通行辦法。雖然在客觀上會(huì)降低碳稅的實(shí)施效果，但有助于碳稅的推行和保障產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。
(2)對(duì)二氧化碳排放削減達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的(超過(guò)國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn))企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)。開(kāi)征碳稅的目的就是要減少二氧化碳的排放，因此有必要對(duì)企業(yè)在二氧化碳減排上的努力給予激勵(lì)。
(3)對(duì)居民個(gè)人的優(yōu)惠。對(duì)于征收碳稅導(dǎo)致受影響較大的一些居民個(gè)人，如低收入者等，為了不影響其生活，給予相應(yīng)的減免優(yōu)惠。
根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，我國(guó)碳稅稅收優(yōu)惠的設(shè)計(jì)如下：
(1)為了保護(hù)我國(guó)產(chǎn)業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，可根據(jù)實(shí)際情況，在不同時(shí)期對(duì)受影響較大的能源密集型行業(yè)建立健全合理的稅收減免與返還機(jī)制。但是，能源密集型行業(yè)享受稅收優(yōu)惠必須有一定的條件，如與國(guó)家簽訂一定標(biāo)準(zhǔn)的二氧化碳減排或提高能效的相關(guān)協(xié)議，作出在節(jié)能降耗方面的努力。
(2)對(duì)于積極采用技術(shù)減排和回收二氧化碳，例如實(shí)行CCS(碳捕獲和儲(chǔ)存)技術(shù)，并達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，給予減免稅優(yōu)惠。
(3)根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的情況，從促進(jìn)民生的角度出發(fā)，對(duì)于個(gè)人生活使用的煤炭和天然氣排放的二氧化碳，暫不征稅。
碳稅的其他制度規(guī)定
1.碳稅的收入歸屬
碳稅的收入歸屬上有三種選擇，即地方稅、中央稅、中央與地方共享稅。一般而言，根據(jù)中央稅與地方稅的劃分標(biāo)準(zhǔn)，地方稅應(yīng)該是具有非流動(dòng)性且分布較均勻、不具有再分配和宏觀調(diào)控性質(zhì)、稅負(fù)難以轉(zhuǎn)嫁性質(zhì)的稅種。而碳稅對(duì)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生影響，還涉及一個(gè)國(guó)際協(xié)調(diào)的問(wèn)題。從這個(gè)角度看，碳稅不宜作為地方稅，作為中央稅更為合適。但考慮到我國(guó)目前地方稅稅收收入過(guò)低，為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，建議將碳稅作為中央與地方共享稅，中央與地方分成比例為7：3。由中央財(cái)政集中碳稅收入用于支持節(jié)能、新能源和可再生能源利用、新能源技術(shù)開(kāi)發(fā)以及其他節(jié)能事業(yè)的發(fā)展。還需要建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)考慮低收入或經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地區(qū)，平衡地區(qū)間減排成本和收益的分配格局。
2.碳稅的收入使用
從強(qiáng)化我國(guó)財(cái)政管理的角度出發(fā)，碳稅的收入也有必要納入預(yù)算管理，與其他稅收收入統(tǒng)一進(jìn)行使用和管理。鑒于我國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚低，節(jié)能減排方面所需的資金不足，因此，財(cái)政有必要合理地利用碳稅收入，加大在節(jié)能環(huán)保方面的支出。具體來(lái)看，碳稅收入應(yīng)該采用以下使用內(nèi)容和方式：一是用于重點(diǎn)行業(yè)的退稅優(yōu)惠和對(duì)低收入群體的補(bǔ)助等方面；二是可以建立國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)基金，專(zhuān)門(mén)用于應(yīng)對(duì)氣候變化、提高能源效率、研究節(jié)能新技術(shù)、新能源技術(shù)開(kāi)發(fā)、新能源和可再生能源利用、實(shí)施植樹(shù)造林等增匯工程項(xiàng)目以及加強(qiáng)有關(guān)的科學(xué)研究與管理，促進(jìn)國(guó)際交流與合作等方面；三是在具體使用方式上，應(yīng)該更多地采用財(cái)政貼息等間接優(yōu)惠方式，而較少采用直接補(bǔ)貼的方式，更好地發(fā)揮碳稅的作用。
我國(guó)碳稅的實(shí)施框架設(shè)計(jì)
1.碳稅的功能定位
從整個(gè)經(jīng)濟(jì)政策手段來(lái)看，除了碳稅政策外，碳排放權(quán)交易也是可以實(shí)現(xiàn)二氧化碳減排的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)政策。碳稅與碳排放權(quán)交易，兩者各有優(yōu)缺點(diǎn)。碳稅較碳排放權(quán)交易相比的優(yōu)點(diǎn)為：(1)碳排放權(quán)交易需要確定國(guó)內(nèi)碳排放總量，并進(jìn)行碳排放權(quán)的分配，涉及多方利益，在未能達(dá)成一致協(xié)議前的實(shí)施難度較大，而碳稅的開(kāi)征則更加靈活；(2)碳稅符合污染者付費(fèi)原則，而碳排放權(quán)交易則允許擁有較多排放權(quán)配額的企業(yè)在排放量下降時(shí)可出售其排放權(quán)，碳稅相對(duì)碳排放權(quán)交易來(lái)說(shuō)更加公平；(3)碳稅適用于所有排放二氧化碳的對(duì)象，而碳排放權(quán)交易則因交易成本高和范圍較小，一般限于發(fā)電業(yè)等能源使用大戶(hù)；(4)政府可以通過(guò)碳稅獲得收入，并用于節(jié)能減排。
但碳稅的缺點(diǎn)是：(1)由于需求價(jià)格彈性的影響，碳稅的減排效果確定性較差，而碳排放權(quán)交易在減排目標(biāo)上更加明確；(2)碳稅的實(shí)施阻力大，而企業(yè)一般較偏好碳排放權(quán)交易。
綜合來(lái)看，碳稅和碳排放權(quán)交易之間并不是簡(jiǎn)單的相互替代關(guān)系，而是相互補(bǔ)充的關(guān)系，兩者與其他二氧化碳減排經(jīng)濟(jì)政策一起，共同發(fā)揮促進(jìn)二氧化碳減排的調(diào)節(jié)作用。
2.碳稅的實(shí)施路線(xiàn)圖
我國(guó)碳稅的開(kāi)征，涉及國(guó)際協(xié)約中發(fā)展中國(guó)家在應(yīng)對(duì)全球氣候變化上承擔(dān)義務(wù)的確定問(wèn)題，我國(guó)政府在應(yīng)對(duì)全球氣候變化上的態(tài)度，與現(xiàn)有對(duì)化石能源征稅的稅種之間的協(xié)調(diào)，礦產(chǎn)資源、能源等生產(chǎn)要素價(jià)格形成機(jī)制的完善程度，以及制定相關(guān)法律等多方面因素的影響。同時(shí)，為了減少碳稅實(shí)施的阻力和負(fù)面效應(yīng)，碳稅還需要遵循漸進(jìn)的改革思路，采取稅率制定逐漸小幅度提升等措施。由于存在著較多的影響因素，有必要基于我國(guó)的實(shí)際國(guó)情合理設(shè)計(jì)碳稅的實(shí)施路線(xiàn)和步驟。
(1)開(kāi)征碳稅的相關(guān)條件
根據(jù)第五部分的分析可知，開(kāi)征碳稅在實(shí)現(xiàn)一定的二氧化碳減排效果的同時(shí)，也將會(huì)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和微觀主體等方面造成影響。因此，開(kāi)征碳稅會(huì)受到國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境和納稅人等方面的障礙。從我國(guó)現(xiàn)階段各方面的外部環(huán)境出發(fā)，碳稅的開(kāi)征需要滿(mǎn)足以下幾個(gè)方面的條件：
良好的國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。由于開(kāi)征環(huán)境稅不可避免地會(huì)對(duì)GDP增長(zhǎng)水平、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、企業(yè)進(jìn)出口、居民的可支配收入和物價(jià)等方面產(chǎn)生影響。因此，在中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的過(guò)熱或下滑的情況開(kāi)征碳稅可能都不合適，在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)開(kāi)征碳稅推動(dòng)物價(jià)的上漲，在經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)開(kāi)征碳稅會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)難以復(fù)蘇。這些都構(gòu)成開(kāi)征碳稅的相關(guān)障礙，有必要選擇合適時(shí)機(jī)出臺(tái)。目前，中國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)也受到國(guó)際金融危機(jī)的沖擊，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)出下滑的趨勢(shì)，這將導(dǎo)致碳稅開(kāi)征時(shí)間的延遲。
良好的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境。中國(guó)經(jīng)濟(jì)屬于外向型的經(jīng)濟(jì)，出口是影響國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車(chē)之一。如果國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境不佳，造成對(duì)中國(guó)出口的影響，基于上述同樣的道理，也會(huì)影響到碳稅的開(kāi)征。因此，也同樣有必要選擇良好的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境作為碳稅的開(kāi)征時(shí)機(jī)。目前國(guó)際金融危機(jī)已經(jīng)對(duì)中國(guó)主要的貿(mào)易國(guó)家的進(jìn)口產(chǎn)生沖擊，在這種國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，也會(huì)構(gòu)成開(kāi)征碳稅的相關(guān)障礙。
適度的稅負(fù)水平。開(kāi)征碳稅必然會(huì)加大企業(yè)和個(gè)人納稅人的負(fù)擔(dān)，盡管目前中國(guó)全民環(huán)境保護(hù)意識(shí)普遍提高，使得碳稅的開(kāi)征相對(duì)容易為社會(huì)所接受，但是過(guò)高的稅負(fù)水平必然會(huì)導(dǎo)致受影響較重的納稅人的抵制，產(chǎn)生較大的社會(huì)阻力。因此，碳稅的開(kāi)征初期有必要設(shè)計(jì)較低的稅負(fù)水平，并設(shè)計(jì)對(duì)受影響較大的納稅人的相關(guān)稅收返還和補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，以減弱碳稅推行的阻力。
(2)碳稅開(kāi)征時(shí)間的選擇
根據(jù)碳稅的開(kāi)征條件，并結(jié)合我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策方向以及與化石能源相關(guān)的稅制改革進(jìn)程，所設(shè)計(jì)的我國(guó)碳稅實(shí)施路線(xiàn)圖可以看到：
第一，在2009年進(jìn)行燃油稅費(fèi)改革。2008年12月，我國(guó)實(shí)施了準(zhǔn)備多年的燃油稅費(fèi)改革(在2009年1月1日正式實(shí)施)，此次改革與原有改革方案不同之處在于，并沒(méi)有開(kāi)征獨(dú)立的燃油稅稅種，而是通過(guò)提高燃油的消費(fèi)稅稅額進(jìn)行替代。由于燃油稅費(fèi)改革并沒(méi)有開(kāi)征獨(dú)立的燃油稅稅種，其主要目的是進(jìn)行費(fèi)改稅，納稅人的負(fù)擔(dān)只是將原有養(yǎng)路費(fèi)等收費(fèi)的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為成品油消費(fèi)稅稅額的提高，這實(shí)際上為從加強(qiáng)節(jié)能減排的角度開(kāi)征碳稅提供了稅負(fù)空間。
第二，在2009年或之后擇機(jī)進(jìn)行資源稅改革。針對(duì)現(xiàn)行資源稅所存在的問(wèn)題，資源稅提出了由從量計(jì)征改為從量與從價(jià)計(jì)征、提高稅率等改革內(nèi)容。由于受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響，尤其是國(guó)際金融危機(jī)造成國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的下滑，影響到資源稅的改革，預(yù)計(jì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)情況下(預(yù)計(jì)為2009-2010年)資源稅改革會(huì)出臺(tái)。但是，資源稅改革應(yīng)視為開(kāi)征碳稅前的一種準(zhǔn)備，一是在一定程度上理順我國(guó)資源和能源的價(jià)格形成機(jī)制，二是在提高有關(guān)化石燃料的稅率水平時(shí)，應(yīng)該考慮為后續(xù)的碳稅改革留下一定的稅負(fù)空間，從而為在資源稅改革基礎(chǔ)上開(kāi)征碳稅提供一定的條件。
第三，在資源稅改革后的1-3年期間擇機(jī)開(kāi)征碳稅。考慮到近期要出臺(tái)資源稅的可能性較大，一個(gè)階段性出臺(tái)的稅種不能過(guò)于密集，需要有一段時(shí)間來(lái)消化化石燃料價(jià)格上漲的影響。在資源稅改革后有必要設(shè)置一定的過(guò)渡期，再開(kāi)征碳稅，我們初步考慮將碳稅的實(shí)施時(shí)間確定為資源稅改革后的1-3年期間內(nèi)，預(yù)計(jì)為2012-2013年。
同時(shí)，根據(jù)國(guó)際氣候變化談判的發(fā)展趨勢(shì)，《京都議定書(shū)》規(guī)定附件1國(guó)家的履約時(shí)間為2012年，再根據(jù)“巴厘島路線(xiàn)圖”達(dá)成的協(xié)議，在2012年后在要求發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)可測(cè)量、可報(bào)告、可核實(shí)的減排義務(wù)的同時(shí)，也要求發(fā)展中國(guó)家采取可測(cè)量、可報(bào)告、可核實(shí)的適當(dāng)減排溫室氣體行動(dòng)。這樣，2012年后全球?yàn)閼?yīng)對(duì)氣候變化必然會(huì)形成新的格局，也必然會(huì)對(duì)我國(guó)控制溫室氣體排放施加更大的壓力。在資源稅改革后的1-3年期間內(nèi)開(kāi)征碳稅，也能夠符合我國(guó)根據(jù)國(guó)際氣候變化談判需要而適時(shí)出臺(tái)有關(guān)二氧化碳減排政策的策略。
此外，根據(jù)開(kāi)征碳稅的模擬效果分析，如果實(shí)現(xiàn)低稅率水平的碳稅政策，對(duì)于經(jīng)濟(jì)的沖擊影響較小，納稅人的負(fù)擔(dān)也不會(huì)過(guò)重。因而，我們提出首先開(kāi)征低稅率水平的碳稅，如10元/噸二氧化碳的稅率水平。在開(kāi)征低稅率水平的碳稅后，可以根據(jù)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，適度逐步提高稅率水平，進(jìn)一步增強(qiáng)其對(duì)減少二氧化碳排放的激勵(lì)作用。
第四，開(kāi)征環(huán)境稅及完善環(huán)境稅收體系。在開(kāi)征碳稅的同時(shí)，國(guó)內(nèi)還存在著開(kāi)征二氧化硫、廢水等環(huán)境稅的需要，預(yù)期在2014年及之后的期間內(nèi)開(kāi)征環(huán)境稅，并根據(jù)碳稅實(shí)施的具體情況和其他環(huán)境稅稅種的改革情況，完善和優(yōu)化整個(gè)環(huán)境稅收體系。
3.開(kāi)征碳稅的相關(guān)配套政策
(1)做好碳稅的宣傳工作
開(kāi)征碳稅在我國(guó)是一個(gè)新生事物，如果不能得到社會(huì)公眾的支持，將會(huì)使碳稅的出臺(tái)遭受很大的阻力。因此，有必要做好碳稅的宣傳工作。營(yíng)造良好的國(guó)際國(guó)內(nèi)輿論氛圍。
(2)實(shí)行稅收收入中性的改革
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，OECD國(guó)家在開(kāi)征碳稅時(shí)，基本上都遵循稅收收入中性的原則，即在開(kāi)征碳稅的同時(shí)，降低所得稅、社會(huì)保障稅等稅種的收入，從而使整個(gè)稅收收入相對(duì)保持不變。通過(guò)將稅收用于削減其他扭曲性的稅收，以減少征稅的福利成本，在注重效率同時(shí)考慮再分配效應(yīng)，減少分配的累退性，減少對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，這種取得環(huán)境效應(yīng)和收入分配效應(yīng)的結(jié)果也被稱(chēng)之為雙重紅利。為此，我國(guó)在開(kāi)征碳稅時(shí)也有必要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合整個(gè)稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整，按照有增有減的稅制改革方案，以其他稅種改革所形成的稅負(fù)空間為限度來(lái)開(kāi)征碳稅，如增值稅轉(zhuǎn)型所形成或資源稅改革所留下的稅負(fù)空間，實(shí)行基本保持稅收收入中性的改革。
(3)實(shí)施預(yù)告及漸進(jìn)策略
開(kāi)征碳稅無(wú)疑會(huì)增加企業(yè)的成本，如果讓稅率一步到位，公眾可能會(huì)接受不了，還可能大大降低本國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，甚至影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。應(yīng)采取國(guó)際通行的做法，引入碳稅時(shí)實(shí)施預(yù)告和漸進(jìn)時(shí)序策略。給企業(yè)一個(gè)緩沖期和充足的調(diào)整時(shí)間。
(4)與其他二氧化碳減排政策手段的協(xié)調(diào)配合
在減少二氧化碳的排放上，不僅僅是碳稅一個(gè)政策工具。還包括其他對(duì)能源(化石燃料)征收的稅種，以及使用可再生能源、替代能源；以及碳匯、能效標(biāo)準(zhǔn)等其他方面的政策措施，碳稅應(yīng)該與這些政策手段之間相互協(xié)調(diào)，真正形成合力，發(fā)揮減排的作用。另外，我國(guó)二氧化碳減排技術(shù)水平較低，存在一定難度，需要發(fā)達(dá)國(guó)家提供技術(shù)援助和支持。
(課題組成員：蘇明傅志華許文王志剛李欣梁強(qiáng))
[相關(guān)資料一]碳稅及其相關(guān)概念
碳稅就是針對(duì)二氧化碳(二氧化碳)排放征收的一種稅。更具體地看，碳稅是以減少二氧化碳的排放為目的，對(duì)化石燃料(如煤炭、天然氣、汽油和柴油等)按照其碳含量或碳排放量征收的一種稅。而能源稅一般是泛指對(duì)各種能源征收的所有稅種的統(tǒng)稱(chēng)，包括國(guó)外征收的燃油稅、燃料稅、電力稅以及我國(guó)征收的成品油消費(fèi)稅等各個(gè)稅種。
比較起來(lái)，碳稅與能源稅之間既相互聯(lián)系，也存在著一定的區(qū)別。兩者的聯(lián)系為：(1)在征稅范圍上，碳稅與能源稅有一定的交叉和重合，都對(duì)化石燃料進(jìn)行征稅；(2)在征收效果上，碳稅與能源稅都具有一定的二氧化碳減排和節(jié)約能源等作用。但兩者之間的區(qū)別為：(1)在產(chǎn)生時(shí)間上，對(duì)各種能源征收的能源稅的產(chǎn)生要早于碳稅，碳稅則是在認(rèn)識(shí)到排放溫室氣體破壞生態(tài)環(huán)境以及對(duì)全球氣候變化造成影響后，才得以設(shè)計(jì)和出現(xiàn)的；(2)在征收目的上，碳稅的二氧化碳減排征收目的更為明確，而能源稅的初期征收目的并不是二氧化碳減排；(3)在征收范圍上，碳稅的征收范圍要小于能源稅，只針對(duì)化石能源，而能源稅包括所有能源；(4)在計(jì)稅依據(jù)上，碳稅按照化石燃料的含碳量或碳排放量進(jìn)行征收，而能源稅一般是對(duì)能源的數(shù)量進(jìn)行征收；(5)在征稅效果上，對(duì)于二氧化碳減排，理論上根據(jù)含碳量征收的碳稅效果優(yōu)于不按含碳量征收的能源稅。
環(huán)境稅，一般是泛指對(duì)為實(shí)現(xiàn)一定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)而征收的所有稅種的統(tǒng)稱(chēng)。三者相比較，環(huán)境稅的外延最大，既包括能源稅和碳稅，也包括其他與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅種，如硫稅、氮稅、污水稅等。
[相關(guān)資料二]有關(guān)碳稅的幾種理論
(1)環(huán)境的負(fù)外部性
環(huán)境的負(fù)外部性，也稱(chēng)外部負(fù)效應(yīng)或外部不經(jīng)濟(jì)，不僅包括生產(chǎn)中，而且包括在消費(fèi)中。從生產(chǎn)來(lái)看，在對(duì)環(huán)境的污染和破壞不征稅的情況下，企業(yè)不負(fù)擔(dān)污染和破壞環(huán)境的社會(huì)成本，這樣會(huì)導(dǎo)致企業(yè)在追求利益最大化的過(guò)程中，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成污破壞。從消費(fèi)來(lái)看，一種消費(fèi)品如果在消費(fèi)過(guò)程中對(duì)環(huán)境產(chǎn)生了消極作用，而產(chǎn)品價(jià)格中只包括了通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成的成本，消費(fèi)者沒(méi)有未使用過(guò)程中的這種副作用付出相應(yīng)的代價(jià)，就形成了消費(fèi)中的負(fù)外部性，消費(fèi)的外部性會(huì)導(dǎo)致無(wú)效率的結(jié)果。
(2)庇古稅理論
英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古接受了外部性理論，他認(rèn)為要使環(huán)境外部成本內(nèi)在化，需要政府采取稅收或者補(bǔ)貼的形式來(lái)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)。
政府根據(jù)污染所造成的危害對(duì)排污者收稅，以稅收形式彌補(bǔ)私人成本和社會(huì)成本之間的差距，將污染的成本加到產(chǎn)品的價(jià)格中去，這種稅又被稱(chēng)之為“庇古稅”。
(3)污染者付費(fèi)原則(PPP原則)
“污染者付費(fèi)原則”的提出是為了解決污染者的環(huán)境責(zé)任問(wèn)題，即環(huán)境外部成本該由誰(shuí)來(lái)負(fù)擔(dān)。污染者付費(fèi)，就是由污染者承擔(dān)因其污染所引起的損失，即污染費(fèi)用。這種觀念形成于20世紀(jì)60年代末期。OECD委員會(huì)在1972年將“污染者付費(fèi)原則”作為歐洲污染預(yù)防與控制的一個(gè)主要的經(jīng)濟(jì)原則(ECTreaty，Article174)，很快得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)同，被一些國(guó)家確定為環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基本原則。
(4)公共產(chǎn)品理論
環(huán)境是一種有非競(jìng)爭(zhēng)性(一個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)不影響其他消費(fèi)者的消費(fèi))和非排他性(不能把其他受益者排除在外)的公共產(chǎn)品。需要政府負(fù)責(zé)提供，政府提供公共產(chǎn)品的資金來(lái)自征稅。
(5)雙重紅利理論
隨著環(huán)境稅收理論的發(fā)展，在上世紀(jì)90年代初，DavidW.Pearce(1991)首先提出了碳稅的“雙重紅利”理論，認(rèn)為碳稅收入可以被用來(lái)減少現(xiàn)有稅收的稅率，如所得稅或資本稅的福利成本。具體解釋為，第一種紅利是：實(shí)施環(huán)境稅可以改善環(huán)境質(zhì)量；第二種紅利是：將環(huán)境稅帶來(lái)的收入增加部分用以降低其他稅率，可以帶來(lái)就業(yè)增加、投資增加或者使得經(jīng)濟(jì)更有效率。 |