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國家土地利用總體規(guī)劃是用地、管地的重要依據(jù)。今年上半年，基層國土部門反映，目前依然沿用的上一輪土地利用總體規(guī)劃，已與現(xiàn)實發(fā)展嚴重脫鉤。在“保增長”背景下，舊的土地利用總體規(guī)劃已嚴重制約科學高效用地：突破舊規(guī)劃用地意味著違法，不突破則絕大多數(shù)建設(shè)項目無法落地。加快對新土地利用總體規(guī)劃的審批進度，允許適度運用新規(guī)劃成果，已迫在眉睫。
舊規(guī)劃“寅吃卯糧”指標用盡
20世紀80年代以來，我國已開展了兩輪土地利用總體規(guī)劃，初步形成了從國家至鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級規(guī)劃體系。目前依然生效的是1997年編制的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(1997-2010年)》。但該規(guī)劃已與目前現(xiàn)實用地情況嚴重脫鉤，成為各地用地的掣肘因素。
國土督察西安局一位負責人告訴記者，西部地區(qū)1997年土地利用規(guī)劃做得非常保守，沒有考慮到這幾年經(jīng)濟會發(fā)展這么快。比如西安市在2003年就把2010年以前的建設(shè)預(yù)留用地指標全部用完了。由于實際耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積都已經(jīng)低于規(guī)劃確定的目標，現(xiàn)在一用地就不符合規(guī)劃了，各地為落實項目叫苦連天，都呼吁盡快評審?fù)ㄟ^新一輪土地利用總體規(guī)劃大綱。
國家土地督察武漢局的調(diào)查也顯示，目前貴陽市、遵義市現(xiàn)行規(guī)劃確定的農(nóng)用地規(guī)模均已用完，各類建設(shè)項目報批用地，包括“擴內(nèi)需”項目的用地，均超出現(xiàn)行規(guī)劃范圍，且其中有超過70%的用地涉及占用基本農(nóng)田，因此用地報批難度較大。如貴陽市今年68個需要辦理用地手續(xù)的擴內(nèi)需項目，不符合土地利用總體規(guī)劃的項目達到25宗，占項目總數(shù)的36.7%；遵義市54宗擴大內(nèi)需項目用地，涉及調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的49宗，涉及土地面積3864公頃，占用地面積總需求的92%。
新舊規(guī)劃銜接“真空”地方用地“動彈不得”
據(jù)了解，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020)》，已經(jīng)于去年8月13日，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過。目前各省、市、縣修編規(guī)劃藍本均已出臺，但由于審批流程滯后，尚無法指導項目合理布局和依法科學用地。在新舊規(guī)劃銜接“真空”期，地方發(fā)展陷入“兩難”境地：突破舊規(guī)劃用地意味著違法，不突破則絕大多數(shù)建設(shè)項目無法落地。這一情況在當前“保增長”背景下更突出。
山東省曲阜市國土局紀檢書記蔣志華指著圖紙告訴記者，作為中國歷史文化名城，曲阜至今還沒有一個垃圾處理廠。在本輪“擴內(nèi)需”中，曲阜將垃圾處理廠納入保民生重點項目。垃圾處理廠選址要考慮環(huán)境、水源地保護、運輸便利等，必須設(shè)置在城郊，要占用200畝基本農(nóng)田。“項目要落地就要突破規(guī)劃了，因此至今無法獲得審批，延遲了開工。”他說。
武漢市至2008年底，有27個項目被納入中央1000億項目中，涉及新增建設(shè)用地60.22公頃，其中不符合土地利用總體規(guī)劃的項目23個，占85.19%，占總面積的80.66%；占用基本農(nóng)田項目有21個，占總面積的76.11%。這些項目都受制于上輪規(guī)劃而無法落地。
新規(guī)劃被寄予厚望
據(jù)國家土地督察局信息調(diào)研處處長杜官印介紹，按照計劃進度，2009年各省和重點城市的土地利用總體規(guī)劃應(yīng)完成報批，而到2010年底，各市縣鄉(xiāng)級土地規(guī)劃修編也要基本完成。
一些基層政府認為這一進度仍太慢，他們建議通過采取階段性臨時措施支持項目建設(shè)：在《土地利用總體規(guī)劃修編大綱》已獲批準的地方，已納入大綱的項目，以及在規(guī)劃建設(shè)預(yù)留地范圍內(nèi)布置的擴內(nèi)需項目，經(jīng)專家評審?fù)ㄟ^后，應(yīng)視為符合土地利用總體規(guī)劃；《土地利用總體規(guī)劃修編大綱》還未批準的地方，按規(guī)劃批準權(quán)限規(guī)定的層級迅速報備，已納入報備規(guī)劃大綱的項目，和在規(guī)劃建設(shè)預(yù)留地范圍內(nèi)布置的中央以及省級擴內(nèi)需投資計劃項目，經(jīng)專家評審?fù)ㄟ^后，視為符合土地利用規(guī)劃。
同時，一些專家還對規(guī)劃的中長期提出建議：
第一，綜合各界規(guī)劃成果，確保長效。結(jié)合上一輪規(guī)劃出現(xiàn)的問題，商丘市國土局局長張永建說，希望新規(guī)劃在確保耕地保有量、基本農(nóng)田面積和城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的基礎(chǔ)上，能把各地的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等，統(tǒng)統(tǒng)疊加到土地利用規(guī)劃上，最終出臺一個科學、綜合、能管長遠的規(guī)劃，而不要剛出臺就修編。
第二，將公眾參與機制引進規(guī)劃修編工作。土地利用規(guī)劃是一種政府行為，但更是一種公眾行為，因為規(guī)劃是社會各階層在謀求自身利益時所應(yīng)遵守的共同準則。只有土地利用規(guī)劃被全社會普遍認同，并且每個人都可以并懂得運用這項權(quán)利時，規(guī)劃才能真正實現(xiàn)為公眾服務(wù)的目的。
第三，引進“理性發(fā)展”理念。新規(guī)劃應(yīng)注重城市內(nèi)涵挖潛，突出保護農(nóng)田、合理高效持續(xù)利用土地。依據(jù)有關(guān)法律和法規(guī)，應(yīng)把規(guī)劃做成能引導土地利用方向、布局等的引導式規(guī)劃；能迫使建設(shè)用地走內(nèi)涵挖潛道路的控制式規(guī)劃；能保障農(nóng)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)建設(shè)的保障式規(guī)劃。 |