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專家認為，財政體制上的“省管縣”、“市管縣”問題實質(zhì)上是一個地方政府轄區(qū)的最優(yōu)規(guī)模確定問題，公共產(chǎn)品提供的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)、公共產(chǎn)品成本與受益的外部性、政府本身的決策成本(政府管理的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng))應(yīng)該成為現(xiàn)實政府體制結(jié)構(gòu)優(yōu)化設(shè)計的主要參考因素。“省管縣”與市管縣財政體制相比，一個重要含義就是淡化地、市一級政府的財政職能，實行“省直管縣”，相應(yīng)減少了市級中間管理環(huán)節(jié)，有效地避免管理效率的遞減。
8月1日，我國首部擴權(quán)強縣的省級政府規(guī)章———《浙江省加強縣級人民政府行政管理職能若干規(guī)定》正式實施。
跟以往四次擴權(quán)改革不同的是，此次浙江省以政府規(guī)章形式將上級政府部分管理權(quán)限賦予了縣級政府，這意味著浙江省第五次擴權(quán)強縣改革帶有明顯的法制色彩，也意味著“省管縣”這一源起于財政體制的管理形式快步走向社會治理層面。
郡縣治，則天下安。歷史上的封建王朝時代，縣域能否實現(xiàn)“良治”向來是國家長治久安的保證，當前浙江縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展也充分顯示了縣治政策的重要性。
多年來，浙江省在“全國百強縣”排名中一直占據(jù)約1/3的席位，其縣域經(jīng)濟的活力來自何處？除了眾所周知的民營經(jīng)濟成分，即市場競爭主體的機制和體制優(yōu)勢，浙江各級政府奉行多年的市場化取向改革，尤其是“省管縣”財政體制，無意對經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮著“另一條腿”的支撐作用。
不是“浙江創(chuàng)造”的“浙江創(chuàng)造”
縱觀新中國成立以來的財政體制變遷可見，“省管縣”并不是浙江的獨創(chuàng)。
20世紀90年代，隨著分稅制財政體制的確立，全國各地按照“一級政府、一級財政”確定了下管一級的財政體制，即省管市、市管縣的模式，而浙江獨把“省管縣”財政體制繼承了下來，并加以改革創(chuàng)新，最終形成了一項影響深遠的“浙江經(jīng)驗”。
浙江的“省管縣”財政體制，就是在財政收支劃分、專項撥款、預(yù)算資金調(diào)度、財政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達到除計劃單列市寧波市及其所轄縣(市)外的63個縣、市，縣(市)財政和市(地)本級財政一樣都直接同省財政掛鉤，兩者在財政體制上沒有結(jié)算關(guān)系。
其配套政策是，對省內(nèi)30個較困難的縣(市)、市實行“兩保兩掛”，對另33個縣(市)、市實行的“兩保一掛(獎勵掛鉤)”。“兩保兩掛”即是在縣財政確保實現(xiàn)當年財政收支平衡和完成政府職責任務(wù)的前提下，實行省補助和獎勵與其地方收入掛鉤，即地方財政增長的越多，省財政補助獎勵越多。
新體制讓轉(zhuǎn)移支付變得公開透明了，用足用活政策謀發(fā)展成為基層政府考慮的“頭等大事”，縣域經(jīng)濟增長的“奇跡”隨之出現(xiàn)。據(jù)浙江省財政廳提供的數(shù)字，1994年省財政對17個貧困和次貧困縣的補助為5500萬元，換來的是赤字1.2億元，到1997年，對17個縣的轉(zhuǎn)移支付補助增加了1.4億元，17個縣的財政收入增長達到了4.52億元！到2001年底，這些縣中的絕大部分已進入財政“億元縣”行列。
縣域經(jīng)濟快速發(fā)展，讓“省管縣”財政體制成了不是“浙江創(chuàng)造”的“浙江創(chuàng)造”經(jīng)驗。1980年浙江農(nóng)民人均收入居全國第10位，居?xùn)|北三省甚至新疆、海南之后，到2008年浙江農(nóng)民人均純收入已連續(xù)第22年位全國各省區(qū)之首。地方可用財力增強的同時，省級財政的調(diào)控力度也相應(yīng)增強，目前浙江已實現(xiàn)連續(xù)10多年保證教師、公務(wù)員工資及離退休人員生活費的按時足額發(fā)放。
近年來，國內(nèi)許多省區(qū)出臺的加速縣域經(jīng)濟發(fā)展的改革思路中，或多或少都“仿照”了浙江的操作模式。
五次放權(quán)與“義烏樣本”
“省管縣”之于全國其他地區(qū)尤其是廣大中西部地區(qū)究竟有多大的借鑒意義，一直是人們想求解的重要命題。盡管，政府體制革新與民營機制優(yōu)勢在經(jīng)濟發(fā)展中的意義大小很難區(qū)分，但專家普遍認同，擴大縣級經(jīng)濟調(diào)控權(quán)、實行“省管縣”財政體制，是浙江縣域經(jīng)濟發(fā)展的制度保障。
這一做法雖與現(xiàn)行的行政管理層級體系有“不符”之處，比如“侵犯”了市(地)一級政府對本行政區(qū)域內(nèi)的財政工作的法定管理權(quán)限，因此也曾招致一些質(zhì)疑。但是，浙江省決策層堅定地認為這樣更有利于推動基層發(fā)展，事實證明也確實如此。
專家認為，我國的行政管理體制與市場經(jīng)濟的發(fā)展有密切關(guān)系，行政體制對市場發(fā)展主要有三個方面的作用，一是行政主體的思想觀念和行政效率決定了改革的方向和程度；二是各種資源和生產(chǎn)要素的審批配制直接影響經(jīng)濟發(fā)展；三是中央和地方各級的財稅體制，決定了各自的利益。中央和地方的關(guān)系主要是中央和省的利益關(guān)系，集中體現(xiàn)在財政制度上。
從1992年到2006年，浙江省又先后四次出臺政策措施，開展“強縣擴權(quán)”改革，希望通過進一步的“放權(quán)”措施增強縣域發(fā)展的積極性與活力。2008年底，浙江省召開擴權(quán)強縣工作會議，宣布啟動第五輪縣域擴權(quán)改革。與此前不同的，前幾輪“放權(quán)”的對象都為經(jīng)濟發(fā)展程度相對較高的“強縣”，這一次則是其他縣(市)同步擴權(quán)、分步到位，其中包括，下放經(jīng)試點行之有效、各縣(市)有條件承接的349項權(quán)項，加上新增下放的94項，共計下放443項經(jīng)濟社會管理事項。
在浙江的縣域經(jīng)濟發(fā)展史上，義烏市是個突出的樣本。改革開放前，義烏的生產(chǎn)總值僅1.28億元、人均235元，到2008年，義烏市生產(chǎn)總值已超過490億元、人均6.5萬元。在這過程中，義烏一直是擴權(quán)改革的主要試點地區(qū)。其中，2006年11月浙江省啟動的第四輪改革中，義烏市被列為全省進一步擴大縣級政府經(jīng)濟社會管理權(quán)限的單一改革試點，下放了經(jīng)濟社會管理類603項擴權(quán)事項。
如今，義烏市一些縣域范圍投資審批、規(guī)劃、民生工程等事項，基本上都可以在法定范圍內(nèi)實現(xiàn)自主管理，特別是經(jīng)濟發(fā)展各項計劃指標的單列，大大提高了當?shù)卣瓶睾蛢?yōu)化配置資源的能力和效率。有評估表明，僅下放機動車變更登記這一管理事項，義烏人一年就可節(jié)約費用支出500萬元。
“省管縣”之終極暢想
客觀地說，浙江實施“省管縣”財政體制有自己的便利之處，如浙江地域相對狹小，意味著省政府的行政權(quán)力覆蓋范圍相對較大，另一方面浙江縣域經(jīng)濟比重向來較大，1993年全省30多個發(fā)達縣(市)的財政收入已占全省的70%，而地級市在全省經(jīng)濟總盤子中的分量也不如其它省(區(qū))那么重要。因此，一些省區(qū)在借鑒“浙江經(jīng)驗”的同時，也在擔心改革是否能取得預(yù)期效果。
擔心歸擔心，先行者的探索已經(jīng)引導(dǎo)出一種更為積極的改革暢想。當“強縣”的“省管縣”財政體制成為各地共識后，對縣級政權(quán)更大層面的“擴權(quán)”已然慢慢凝聚起相關(guān)的理論與認知基礎(chǔ)。
有關(guān)人士認為，發(fā)展縣域經(jīng)濟、統(tǒng)籌解決“三農(nóng)”問題，應(yīng)該適時推進行政體制改革，即減少政府層級，實行“省———縣”架構(gòu)。其支持觀點包括，隨著我國市場經(jīng)濟體制的確立，民主法制建設(shè)的推進，以及現(xiàn)代信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及電子政務(wù)的發(fā)展，現(xiàn)代政府的行政管理能力在不斷增強，自然擴大了省一級政府的有效管理幅度，為地方政府體制結(jié)構(gòu)減少層級奠定了基礎(chǔ)。
巧合的是，無論是在浙江的“省管縣”體制下，還是其他省區(qū)跟進出臺的“強縣”政策中，下放部分地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限都已成為必備內(nèi)容。專家由此提出，“省管縣”改革應(yīng)進一步確立“市管城市、縣管鄉(xiāng)村”體制的改革目標，即省直管縣，而地市一級則專心致力于區(qū)域中心城市治理，并使之與“鎮(zhèn)管小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)管農(nóng)村”體制一起，共同成為中國省以下行政體制改革的兩條路徑。 |