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由于轉(zhuǎn)讓建設用地對地方政府的財政貢獻遠遠大于耕地，在經(jīng)濟利益和片面政績觀的驅(qū)使下，當前不少經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)或者城鎮(zhèn)熱衷于將周邊耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設用地，開工廠，建市場，修建商品房，獲得豐厚的土地出讓金和稅收。
為了彌補耕地的占用，這些無法實現(xiàn)耕地和基本農(nóng)田保護責任目標的地區(qū)，都不約而同地把目光投向那些耕地后備資源豐富的偏遠地區(qū)，耕地“占補平衡”成為漸漸熱絡起來的一個市場。
如今，耕地異地“占補平衡”運動正在各地蓬勃興起。這項制度在化解我國糧食風險的同時，其實施過程中也存在著各種不容忽視的問題。湖南師范大學資源與環(huán)境科學學院院長謝炳庚教授日前接受本報記者采訪時表示，要警惕耕地“占補平衡”成為“數(shù)字游戲”，政府部門必須不斷完善這項制度的實施和考評機制。
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資料照片 | 質(zhì)量與生態(tài)的雙重隱憂
記者從湖南省國土資源廳獲悉，湘江上游的永州市正在修建一個水電站，由于解決了當?shù)厣絽^(qū)荒地的灌溉能力，預計可新增耕地30萬畝。而這一筆開墾荒地的費用，可能會由長沙或其它有此意向的城市出，新增耕地則納入出錢開發(fā)荒地的城市的耕地總量中。
“長沙開發(fā)永州耕地”的方案如果成為現(xiàn)實，也就意味著長沙市的30萬畝耕地在轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設用地的同時，通過“占一補一”的方式實現(xiàn)了耕地的總量平衡。耕地占補平衡是我國《土地管理法》確定的一項耕地保護的基本制度，按照“占多少，墾多少”的原則，建設單位必須要補充相應的耕地，以保證耕地不減少。
對于“長沙開發(fā)永州耕地”的思路和方案，學術(shù)界的聲音不盡相同。一種觀點認為，耕地保護的主要目的是實現(xiàn)耕地面積總量的平衡，這是國土資源管理第一位、最重要的任務。另一種觀點則認為，“占補平衡”要完全充分體現(xiàn)耕地面積總量、耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)出水平的協(xié)調(diào)一致性，單純追求面積相等，勢必會出現(xiàn)高質(zhì)量的耕地轉(zhuǎn)作他用，而用等量的低質(zhì)耕地充數(shù)的現(xiàn)象。
謝炳庚介紹說，這兩種觀點實際上反映了人們對耕地問題認識的發(fā)展過程。一般而論，耕地總量的動態(tài)平衡應包括數(shù)量平衡、質(zhì)量平衡、區(qū)域平衡、生態(tài)平衡和時間平衡等五個方面。
“我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)歷史長達五千多年，與中華文明同步發(fā)展，漫長的時間長河中，自然條件好的土地幾乎都被開墾成了耕地。剩下的有潛力開荒的土地并不多，后備耕地資源的開發(fā)條件相對較差，這是解決耕地占補平衡中最突出的問題。”謝炳庚說。
隨著城市化、工業(yè)化浪潮的推進，為了解決非農(nóng)建設用地規(guī)模的擴大，我國城鎮(zhèn)周邊的諸多良田業(yè)已成為工廠、市政設施、住宅小區(qū)、城市園林用地。為了實現(xiàn)耕地占補的數(shù)量平衡，只好在人煙稀少的荒地、荒灘進行開墾。“這些新開墾的耕地往往遠離農(nóng)民居住地，土壤貧瘠、洪澇災害嚴重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合能力根本無法和被占用的良田相比。”
長期從事耕地占補平衡調(diào)查研究的謝炳庚教授還指出，在開墾荒地的過程中如果不注重統(tǒng)籌規(guī)劃和環(huán)境評估，一定要走出“開發(fā)就是開荒”的認識誤區(qū)，倘若一味追求耕地面積數(shù)量上的平衡而“圍湖造田”、“毀林造田”、“侵占河床”等，將會嚴重破壞生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，導致水土流失、土壤沙化、洪澇災害頻繁發(fā)生，釀成更大的生態(tài)悲劇。
“湖南在20世紀50年代的圍湖造田、60年代紅壤丘陵的開發(fā)、70年代大寨田的建設、90年代丘崗山地的開發(fā)，不講科學，貪圖形式，這些活生生的例子背后的生態(tài)教訓必須被我們牢牢吸取。”
異地開荒的“有田無人種”困境
無論是良田還是新開墾的土地，都是需要人力耕作的。而農(nóng)村剩余勞動力主要向經(jīng)濟發(fā)達的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這與耕地占補平衡的方向正好相反。異地開荒衍生出來的“有田無人種”困境如果不加以重視和解決，耕地占補平衡的戰(zhàn)略將受到挑戰(zhàn)。
記者在湖南西部糧食主產(chǎn)區(qū)吉首市和懷化市采訪時看到，平常在田間地頭勞作的農(nóng)民主要是老人和婦女，農(nóng)村勞動力的主力軍--青壯年男子大部分都去經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)打工了，他們間或在“雙搶”時節(jié)回來幫忙。毫無疑問的是，一旦此地新增加大量開墾的耕地，現(xiàn)有的勞動力是遠遠不能滿足要求的。
“如今不少新開墾的耕地都是位于以前人煙稀少的山區(qū)，距離遙遠，而且灌溉條件不理想，如果沒有相應的人力進行深耕細作，不僅糧食產(chǎn)量極低，而且還會面臨‘撂荒’的危險。”
謝炳庚說，城鄉(xiāng)一體協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略為解決這個難題提供了極好的思路，政府部門要鼓勵土地的規(guī)劃化、集約化經(jīng)營，提高勞動生產(chǎn)效率和勞動力素質(zhì)，同時給予糧食生產(chǎn)大戶以補貼，并使耕地的使用權(quán)得到有效流轉(zhuǎn)，吸引剩余勞動力回流。
“這需要建立兩個機制來確保耕地占補平衡制度的實施，”謝炳庚說，“一是建立耕地占補中的綜合效益評估和補償機制，二是建立異地補充耕地的糧食生產(chǎn)考核機制，兩者缺一不可。”
他認為，建立這兩個機制，不僅能有效實現(xiàn)耕地占補平衡，確保我國糧食安全，還關(guān)系到社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
湖南規(guī)范耕地易地補充行為
湖南，因在洞庭湖南面而得名。優(yōu)越的氣候、土地、水利條件，使湖南與農(nóng)業(yè)的淵源由來已久，自古就有“湖廣熟，天下足”的美譽。
由于轉(zhuǎn)讓建設用地對地方政府的財政貢獻遠遠大于耕地，在經(jīng)濟利益和片面政績觀的驅(qū)使下，當前不少經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)或者城鎮(zhèn)熱衷于將周邊耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設用地，開工廠，建市場，修建商品房，獲得豐厚的土地出讓金和稅收。
為了彌補耕地的占用，這些無法實現(xiàn)耕地和基本農(nóng)田保護責任目標的地區(qū)，都不約而同地把目光投向那些耕地后備資源豐富的偏遠地區(qū)，耕地“占補平衡”成為漸漸熱絡起來的一個市場。
湖南省政府辦公廳對此已經(jīng)下發(fā)文件，對這種耕地后備資源匱乏的易地補充行為進行了規(guī)范。這份文件指出，易地補充耕地達成初步意向后，由委托方的市州政府向省政府提出申請，經(jīng)審查同意后，雙方簽訂正式協(xié)議。協(xié)議的內(nèi)容包括：新增耕地數(shù)量、質(zhì)量標準、費用支付及雙方的責權(quán)利等。湖南省國土資源廳負責易地補充耕地項目立項審批、設計和預算審核、項目驗收、指標確認等工作，對項目實行統(tǒng)一管理。受托方國土資源管理部門按照省土地開發(fā)整理項目管理的有關(guān)規(guī)定及易地補充耕地協(xié)議，負責項目的具體實施和后期管護工作。
這份文件還確立了“先補后占”的原則。易地補充耕地項目及其新增耕地指標，經(jīng)湖南省國土資源廳驗收確認后，委托方才能取得補充耕地指標，并按經(jīng)批準的數(shù)量相應核減本地耕地保有量指標，受托方相應增加耕地保有量指標。
為了使新開墾的荒地不至于“撂荒”，文件還對易地補充耕地的資金管理做出具體規(guī)定。委托方應根據(jù)易地補充耕地協(xié)議，向受托方及時撥付項目實施和新增耕地耕種補助等資金。項目實施資金不得低于委托方的耕地開墾費征收標準。新增耕地耕種補助標準由雙方協(xié)商確定，專項用于新增耕地的管護和耕種補助，補助時間不得少于5年。受托方應將耕種補助分年度全額發(fā)放給耕地農(nóng)戶。
這份文件是制約耕地異地補充不規(guī)范行為的“緊箍咒”。湖南省國土資源廳負責人表示，保護資源與保障發(fā)展的關(guān)系，從長遠看是一致的。對土地管理而言，就是要做到“兩個確保”，即確保全省5580萬畝耕地和5040萬畝基本農(nóng)田保護底線，確保經(jīng)濟社會發(fā)展的合理用地需求。在連續(xù)7年實現(xiàn)全省耕地占補平衡的基礎上，湖南對占補平衡責任考核又提出了新要求，要求由按區(qū)域考核向按區(qū)域考核和按項目考核并重轉(zhuǎn)變。在考核標準上，由重數(shù)量向數(shù)量、質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變。 |