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提要
國家財政危機的出現(xiàn)，一般都是由經(jīng)濟衰退、社會動蕩造成的，這似乎已經(jīng)成為一條財政發(fā)展的規(guī)律。正由于此，人們往往只重視社會衰退時期的財政危機，而忽視了經(jīng)濟繁榮時期的財政問題。但歷史發(fā)展往往也有例外，繁榮的背后也潛伏著各種矛盾，如果得不到及時的處理，就會像一顆定時炸彈而爆發(fā)，造成不可預(yù)測的結(jié)果。唐代就是這樣的典型，在歷史上構(gòu)成了一個特殊事件，給了唐代執(zhí)政者以沉痛的教訓(xùn)，也為今人留下了難以磨滅的印象。
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唐代宗 |
唐德宗 |
盛世背后危機四伏
唐代是我國封建社會的鼎盛時期，“貞觀之治”、“開元盛世”可謂人人皆知。就在這看似社會穩(wěn)定，百姓安居，統(tǒng)治者歌舞升平的年代里，各種政治、經(jīng)濟、社會問題不斷出現(xiàn)，從小到大，由暗轉(zhuǎn)明，聚積凸顯起來。
首先是土地占有不均等。唐代前期，國家實行的是均田制，這種土地制度基本上為國有性質(zhì)的，是國家立足、農(nóng)民立業(yè)的基礎(chǔ)。均田制下丁男授田百畝，其中80畝是口分田，國家將掌握的大量無主荒地按不同等級、年齡、身份授給不同數(shù)量的土地，主要讓農(nóng)民耕種繳納國家的田租，以保障國家糧食的安全。農(nóng)民只有使用權(quán)而沒有所有權(quán)，只能耕種不能買賣。超過了授田年齡和死亡的男子要把口分田退還給國家，國家重新分配給新成年的男丁。另外20畝是永業(yè)田，規(guī)定種植桑榆，解決農(nóng)民穿衣和向政府繳納庸絹。永業(yè)田為農(nóng)民自己所有，在家庭遇到病死等大事發(fā)生經(jīng)濟困難時才可買賣。從武則天執(zhí)政開始，一方面由于地主豪強經(jīng)濟力量的發(fā)展，另方面農(nóng)民負擔的加重，土地兼并日益激烈，出現(xiàn)了“富者田連阡陌，貧者無立足之地”的局面。失地農(nóng)民紛紛逃往他鄉(xiāng)，出現(xiàn)了大量的逃戶流民。唐玄宗開元年間國家有900多萬戶，但至唐肅宗時期(760年)只剩下193萬多戶，減少了3/4，“天下戶口，亡逃過半”。
其次是租稅負擔不合理。唐代前期稅制實行的是租庸調(diào)法，“租”指田租，按丁繳納，每丁一年納粟2石；“調(diào)”指戶調(diào)，按戶繳納，每戶每年交納紡織品共6丈；“庸”指不服役者交錢，每日納絹3尺。租庸調(diào)稅制的特點是“有田則有租，有家則有調(diào)，有身則有庸”。在這種稅制下，規(guī)定皇室貴戚、官僚貴族、孝子順孫、義夫節(jié)婦具有租稅減免權(quán)。逃戶流民為了生存投靠地主豪強做蔭戶，也不承擔國家的租稅徭役，只有留住戶成為國家的納稅戶，出現(xiàn)了“課戶”和“不課戶”之分。由此可知，只有30%至50%的戶和14%的人口承擔國家的全部租稅，租稅負擔處于極不合理狀態(tài)。
再次是收入分配不公。農(nóng)民所創(chuàng)造的大量物資和財富，絕大部分被封建國家所占有，農(nóng)民得到的極為有限，只能保持最基本的生存條件，所以在開元天寶時就出現(xiàn)了“朱門酒肉臭，路有凍死骨”的貧富懸殊現(xiàn)象。分配不公加劇了政府與民眾的矛盾，直接動搖了封建國家的基礎(chǔ)。
除了經(jīng)濟問題的蔓延惡化以外，政治危機也日益凸顯。與土地制度相適應(yīng)，唐代前期實行的是府兵制，士兵閑時務(wù)農(nóng)，戰(zhàn)時從軍。但隨著土地兼并，均田制的破壞，農(nóng)民逃亡，軍隊失去了來源，只好將府兵制改為募兵制。政府出錢招募士兵，軍隊成為專業(yè)性質(zhì)，從此造成了各地駐軍首領(lǐng)的權(quán)力膨脹，他們將軍事、政治、經(jīng)濟、財政之權(quán)集于一身。中央與地方的矛盾日益尖銳，各地節(jié)度使驕橫跋扈，獨斷專行，大大削弱中央集權(quán)的力量，貶低了朝廷的威嚴。在政治和軍事上，唐代由原來的內(nèi)重外輕的布局轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)輕外重的局面。在危機四伏中，唐朝的政權(quán)實際上是外強中干，隨時都有被顛覆的危險。
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唐代開元通寶貨幣，在錢幣發(fā)展史上占有重要地位。唐初沿用隋五銖，輕小淆雜。唐高祖武德四年(公元621年)，為整治混亂的幣制，廢隋錢，效仿西漢五銖的嚴格規(guī)范，開鑄“開元通寶”，取代社會上遺存的五銖。
除銅質(zhì)開元通寶(本圖)外，唐初還鑄造過金、銀質(zhì)開元通寶。這兩種貴重金屬幣僅限皇家賞賜，供顯貴玩賞，并不投入流通。 | 漁陽鼙鼓動地來
天寶十四載(公元755年)，各種矛盾相互交織，互為影響，終于形成一股巨大的火山噴發(fā)而出。范陽節(jié)度使(今北京地區(qū))安祿山和史思明，早有改朝換代之野心，看到唐朝矛盾尖銳，民怨沸騰，成了一堆干柴，一燃即發(fā)，于是乘機發(fā)動兵變。從范陽出發(fā)，橫掃千里，直入長安，沿途燒殺，千村殘破，京城變成火海，國家積蓄為之一空。安祿山打進長安后，唐玄宗帶領(lǐng)少數(shù)親臣狼狽逃往四川，走到馬嵬坡，軍士不行，提出殺楊貴妃以謝天下。唐玄宗無奈上演了一場“霸王別姬”的歷史悲劇。天寶十五載(756年)，唐玄宗逃到成都后，讓刀劍火影嚇破了膽，再也無心流連寶座，不久宣布退位，稱太上皇。其子唐肅宗在逃亡之地靈武(今寧夏靈武縣)倉惶即位。從此，唐朝政府成了流亡政府，一有風吹草動，皇帝就倉惶出逃，一直到了唐代宗在位期間仍然如此。有一次吐蕃攻陷長安，諸道不發(fā)救兵，唐代宗逃亡到陜州，無隔夜之糧，捋麥穗為食。
安史之亂后，唐代今非昔比，昔日的繁榮全化為泡影，動蕩、割據(jù)、空虛、蕭條，成了這一時期的主旋律。政治上，不再是中央控制的一統(tǒng)天地，藩鎮(zhèn)割據(jù)的態(tài)勢愈益嚴重。“大者連州十余，小者猶兼三四”，“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其財賦”。各地節(jié)度使擁兵自立，與中央分庭抗禮，貢賦不入朝廷，政令不聽中央，各自為政，稱帝稱王，唐代統(tǒng)一大業(yè)陷入了軍閥混戰(zhàn)的旋渦之中。由于階級矛盾與日俱增，嚴重地影響了社會的安定與和諧。廣大農(nóng)民揭竿而起，反抗斗爭不斷發(fā)生。寶應(yīng)元年(762年)，浙東袁晁起義，有眾二十余萬；江西方清、陳莊起義，連接郡縣。至于小型的農(nóng)民反抗活動就更多了。
經(jīng)過戰(zhàn)亂的社會經(jīng)濟，千瘡百孔，一片蕭條。史載：人口死亡，煙火斷絕，中原膏腴，淮泗沃野，變?yōu)榍G棘。如國家的在冊戶口，唐肅宗乾元三年(760年)僅有1933174戶，16993086口，分別比天寶十四載(755年)減少了19%和32%。由于戶口銳減，土地變動，經(jīng)濟衰敗，市井蕭條，嚴重地影響了國家的稅收，財政危機日甚一日。
在危機中改革圖強
到了唐代宗和唐德宗執(zhí)政時期(760—783年)，為了挽救唐王朝的命運，開始尋找生存的出路，先后重用劉晏和楊炎化解矛盾，增加財政收入。唐代宗任命劉晏為戶部侍郎，兼度支、轉(zhuǎn)運、鹽鐵、鑄錢、租庸等使，主管財政經(jīng)濟工作。不久又任命為吏部尚書、同中書門下平章事(副宰相)，主管財經(jīng)，被稱為“計相”。唐德宗時期又任命楊炎為宰相，制定和推行了諸多財政改革措施。
一是改革漕運，解決京城糧食危機。唐代政治中心在長安，但經(jīng)濟中心卻在江南，糧食供應(yīng)要靠運河來轉(zhuǎn)運，漕運成了唐代政府的經(jīng)濟命脈。安史之亂后，漕運工作遭到很大的破壞，京城發(fā)生了嚴重的糧食危機。唐代宗廣德二年(764年)，劉晏改革漕運，變散運為綱運，以減少漕糧的流失和浪費；變民船為官船，保障了漕運安全；變派役為雇用制，提高了船工的積極性，解除了運河沿途州縣人們的痛苦。通過改革，漕運效率顯著提高，每年轉(zhuǎn)輸一百多萬石，成功地解決了中央和長安地區(qū)的糧食供應(yīng)問題，穩(wěn)定了物價，安定了民心。
二是改革專賣制度，增加財政收入。封建社會的鹽鐵茶酒是重要的財政來源，但在長期的“重農(nóng)抑商”政策影響下，隋代和唐代前期對此都不實行專賣政策，也很少征稅，即所謂官不與民爭利。安史之亂后，農(nóng)業(yè)稅難以征收，專賣收入成為消除財政危機的重要措施。唐肅宗乾元元年(758年)，任命第五琦制定專賣政策，對食鹽進行官產(chǎn)官運官銷，雖然取得了一定的效果，但因官營出現(xiàn)了許多問題。唐代宗永泰二年(766年)，劉晏對官營專賣制度進行改革。一是精簡鹽鐵專賣機構(gòu)，裁汰冗員，提高工作效率；二是改變原來的官辦性質(zhì)，實行民制、官收、商運、商銷制度。在國家的總體調(diào)控下，發(fā)揮商人的作用，提高了銷量；三是創(chuàng)立就場專賣，國家建立專門的食鹽中轉(zhuǎn)站，通過“寓征于價”的辦法實行就地征收，然后商人可暢通無阻；四是利用常平鹽倉，通過官運官銷進行調(diào)節(jié)。改革取得了顯著效果，鹽利在財政收入中占有重要的比重。國家每年總年收入1200萬緡，“而鹽利居其太半”。
三是改革常平與和糴法，平抑市場物價。常平法是國家出本錢儲存糧食，糧食價格低時購進，價格暴漲時拋售，以調(diào)劑供應(yīng)，穩(wěn)定市場。和糴法是國家通過市場采購糧食，以解決國家糧食儲備問題。唐代宗永泰二年(766年)，劉晏建立了信息網(wǎng)絡(luò)，了解物資余缺、物價漲落和生產(chǎn)豐歉等情況。制定最優(yōu)收購法，規(guī)定在比較方便的地區(qū)，把近數(shù)年的糧食價格和收購的數(shù)量定為五等，價格高的地區(qū)按最少的數(shù)量收購，價格最低的地區(qū)按最多的數(shù)量收購，以較少的資金收購較多的糧食。擴大和糴范圍，把國家一部分賦稅變現(xiàn)，在低價地區(qū)收購?fù)撂禺a(chǎn)品，轉(zhuǎn)運到京師和洛陽等價格高的地方出售，既調(diào)劑了物價又增加了財政收入。
四是改革稅收制度。為了公平稅負，廢除租庸調(diào)，實行了兩稅法。兩稅法在預(yù)算上實行“量出為入”的原則。每年財政經(jīng)費先計算數(shù)額，然后按照各地的土地、人口、條件等實際情況進行分配，分配時堅持貧富有差，稅負均等。這一原則防止了地方官吏強取豪奪，多收多征，加重民眾的負擔。在征收中實行不分主客，按戶征稅。改變了原來官僚地主和富商大賈免稅而農(nóng)民納稅、常住戶繳稅而客戶不繳稅的不合理現(xiàn)象，稅基大為擴大。在稅額的制定上不按人丁征稅，而以資產(chǎn)為準。資產(chǎn)包括土地、房產(chǎn)、收入等，資產(chǎn)多者多交稅，資產(chǎn)少者少交稅，無資產(chǎn)者不交稅，使賦稅趨于公平。
五是規(guī)范了中央與地方分配關(guān)系。實行了“兩稅三分法”的分稅制度。即把國家的兩稅收入劃分成上供、送使和留州三部分：上供部分是各地上繳中央的稅收，為中央財政所有；送使部分是地方交解諸道節(jié)度使的軍費，保障節(jié)度使的財政支出；留州部分是各州留在本州的財政收入，以供地方政府的支出。在這種財政體制下，中央財政收入占總收入的1/3，地方收入占2/3，如建中初年，每年總收入是3000余萬貫，送使留州的為2500余萬貫，上供的部分是950余萬貫。這種制度既是中央對地方的讓步，也是對地方的限制，最重要的是達到了保障中央財政支出，和諧中央與地方分配關(guān)系的目的，改變了財政分配的混亂狀態(tài)，使中央和地方的財政分配關(guān)系走向了規(guī)范。
通過以上的改革，形勢發(fā)生了很大的變化。農(nóng)民的負擔得到減輕，稅負趨于公平，收入有所增加。同時，經(jīng)濟開始恢復(fù)與發(fā)展，國家戶口呈上升趨勢，交通發(fā)達，商業(yè)繁盛。史載：自長江、淮河到黃河、洛水，“舟車輻輳，人庶浩繁”。世人評價此時“舟車既通，百貨雜集，航海梯嶠，可追貞觀、永徽之盛”。可以說此時是中國封建社會商業(yè)發(fā)展的一個重要時期。
但是，由于改革是各種利益的重新分配，每一次財政改革都不是一帆風順的。楊炎在改革中也遭到不少人的反對，致使貶官外地，最后被迫害而死。唐代后期的“中興”，也遠遠比不上前期的輝煌。由此證明，盛世往往一去不返，造成這樣結(jié)果的根源，就是盛世背后潛伏的矛盾。所以，關(guān)注盛世下的財政危機比關(guān)注社會衰退時期的財政危機更加重要。
(作者為財政部財科所研究員) |