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歷時兩年訴訟才塵埃初定的“政府采購第一案”，在2007年6月7日敗訴方財政部提起上訴后，至今仍懸而未決。
由于同時涉及諸多國家部委，采購項目總額又高達114億元，這一案件從開始便成為業(yè)界關(guān)注的焦點。又因為是《政府采購法》實施后第一件起訴財政部的案件，所以被媒體稱為“政府采購第一案”。而隨著案件的深入發(fā)展，《政府采購法》和《招標投標法》兩法重疊、政府部門之間權(quán)責不清等問題也愈發(fā)凸顯出來。
在近日中央財經(jīng)大學(xué)舉辦的“2008政府采購論壇”上，與會專家表示，案件最終判決結(jié)果有可能決定今后政府采購活動中財政部與發(fā)改委監(jiān)督管理職能權(quán)限的劃分，使原本模糊的兩法界限變得明確起來。
事情起源：沒有回應(yīng)的投訴
案件起源于2003年“非典”后國家采購的一項114億元的醫(yī)療救治項目。記者了解到，當時這個大型采購項目由國家發(fā)改委、衛(wèi)生部作為政府采購人分別委托社會中介機構(gòu)進行代理。然而在2004年10月29日、2004年11月19日先后開標共計568臺的血氣分析儀采購項目中，北京現(xiàn)代沃爾經(jīng)貿(mào)有限責任公司投標報價均為最低，卻都落標。該公司認為招標過程存在“暗箱操作”，于是在法定期限內(nèi)先向采購人和招標公司提出質(zhì)疑，沒有得到滿意的答復(fù)，繼而又向財政部提出投訴，但財政部在法定三十天時間內(nèi)未能作出處理決定，也沒有給予答復(fù)。這樣“一前一后”不理會，現(xiàn)代沃爾便以行政不作為為事由而將財政部告上法庭。2006年12月8日，北京市第一中級人民法院作出一審判決，財政部被認為行政不作為，一審敗訴。法院認為，首先，對于本案所涉及的政府采購和招投標，被告財政部享有監(jiān)督管理職權(quán)。其次，被告在法定期限內(nèi)未合法的履行法定職責，屬于行政不作為。因此，一審判決財政部對原告提起的投訴予以處理和答復(fù)。在2006年12月22日，財政部向北京市高級人民法院提出上訴，要求撤銷一審判決。財政部提出上訴意見，認為國家醫(yī)療救治體系項目屬于國家重大建設(shè)項目，對此類項目招標投標活動的投訴，依照《招標投標法》、《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工的意見》(下稱“《意見》”)和《國家重大建設(shè)項目招標投標監(jiān)督暫行辦法》(下稱“《辦法》”)的明確規(guī)定，應(yīng)由國家發(fā)改委受理并作出處理決定，并非如一審判決認定的“屬于財政部的監(jiān)督管理權(quán)限范圍”。原判決認定事實錯誤，適用法律錯誤。
“對于財政部提出的上述上訴理由，實際上都是存在問題而且證據(jù)不足的。”一位法律專家告訴記者。“不可否認，《意見》和《辦法》的相關(guān)規(guī)定可以推導(dǎo)出對國家重大建設(shè)項目招標投標活動的投訴，由發(fā)改委受理并作出處理決定。然而，就像一審判決書中所述的，各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責。”該法律專家說。
“即使另有法律明確規(guī)定了發(fā)改委享有對本案涉及的政府采購活動的監(jiān)管權(quán)，財政部恐怕也不能以此而規(guī)避《政府采購法》及相關(guān)規(guī)范性文件對其相應(yīng)職責的規(guī)定，”另一業(yè)內(nèi)專家告訴記者，“因為法律已明確規(guī)定本案涉及采購活動屬于財政部職權(quán)，且當事人依據(jù)此項法律提出投訴，那么財政部無論如何都應(yīng)該按照法律規(guī)定給予當事人書面答復(fù)，而非推卸別人。”
案件重點：法律體制不完善
“究竟是發(fā)改委還是財政部來監(jiān)管？如果發(fā)改委作為采購人，同時作為監(jiān)管者，能否起到監(jiān)督機制的作用？”一位浙江的供應(yīng)商向記者提出了自己的疑問。他表示，現(xiàn)在很多重大項目的立項、審批，都是由發(fā)改委負責，但很多時候，發(fā)改委又是這些項目的采購人，如果其同時還要擔當采購項目的監(jiān)管機構(gòu)，那就是既當‘運動員’又當‘裁判員’，根本無法形成真正有效的監(jiān)督機制。
記者了解到，在《政府采購法》頒布前，我國政府采購監(jiān)督混亂，沒有明確的監(jiān)督部門，往往一個部門既是采購人又是監(jiān)督人，擔當雙重角色，權(quán)力難以受到有效約束和限制。2003年1月1日《政府采購法》實施后，法律第一次統(tǒng)一了政府采購貨物、工程和服務(wù)的主管機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)，那就是各級財政部門。但是，很多情況下，《政府采購法》對監(jiān)管的具體規(guī)定和另一部法律《招標投標法》又難以統(tǒng)一，因此有效監(jiān)督的局面一直也沒能很好的形成。
“在政府采購實踐中，由于我國政府采購領(lǐng)域法律法規(guī)建設(shè)尚不完善，缺乏配套制度，同時也缺乏管理經(jīng)驗，采購代理機構(gòu)侵害供應(yīng)商權(quán)益謀取私益的情況屢見不鮮。”一位專家向記者坦言，“而供應(yīng)商對眾多違法行為進行投訴時，政府采購行政管理部門卻常常避重就輕、敷衍了事、互相推諉。”這個專家指出，如果將監(jiān)督權(quán)賦予采購人，一旦出現(xiàn)侵害供應(yīng)商的情況，損害結(jié)果是極有可能變本加厲的。
解決之道：監(jiān)管體制亟待健全
“實際上，這個案子最大的意義在于，判決有可能決定以后政府采購活動中財政部與發(fā)改委相關(guān)監(jiān)督管理職能權(quán)限的劃分，使原本模糊的界限變得明確起來，或許對部門之爭會起到定分止爭的作用。”專家告訴記者。
如前所述，由于政府采購監(jiān)管權(quán)限分屬于不同法律主導(dǎo)部門，難以形成一致認同的中立的監(jiān)管機構(gòu)，從而導(dǎo)致在政府采購過程中，出現(xiàn)問題時各監(jiān)管機構(gòu)互相推諉、供應(yīng)商投訴無門的現(xiàn)象時有發(fā)生。對此，專家建議，要盡快出臺可行性的實施細則或相關(guān)解釋，建立合理分工、相互協(xié)調(diào)配合的政府采購管理體制，消除“有關(guān)行政管理部門”等含糊字眼，對有沖突的法律文件進行撤銷或者廢除，確定統(tǒng)一的適用規(guī)則。“這個案子還凸顯出我國監(jiān)督體系不健全的問題，那就是既缺乏事前的有效性監(jiān)督，又過分注重事后的監(jiān)督，”一位專家指出，“這就容易導(dǎo)致我國政府采購領(lǐng)域監(jiān)管不力和無效，甚至滋生腐敗。”他分析指出，要合理設(shè)置政府采購中心的內(nèi)部機構(gòu)，推進政府采購“監(jiān)管與執(zhí)行”職能分離，其中要明確各部門職責和權(quán)限，以使其分工協(xié)作，各司其職，互相監(jiān)督，互相制約，同時以事前、事中監(jiān)督為主和事后監(jiān)督為輔相結(jié)合，并擴大監(jiān)督范圍，建立完善的監(jiān)督管理機制。 |