|
 |
| 30年前，安徽省鳳陽縣小崗村的18位農(nóng)民在一紙分田到戶“大包干”生死契約上按下鮮紅的手印，從此拉開了中國農(nóng)村改革的序幕。近年來，小崗村開始進行以承包制為基礎的土地流轉制度改革，開展多種形式的土地集中經(jīng)營，探索致富之路。 |
 |
| 10月13日，成都農(nóng)村產(chǎn)權交易所揭牌成立，這是國內首個農(nóng)村產(chǎn)權綜合性市場平臺。該交易所將通過對土地承包經(jīng)營權、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權等農(nóng)村產(chǎn)權信息進行收集發(fā)布、科學評估和專業(yè)服務，來推動農(nóng)村產(chǎn)權的合理流動，實現(xiàn)農(nóng)村資本的有序流轉。（圖片來源：新華社） | 小崗村嚴德友一家有200畝葡萄園，今年葡萄出園價每斤四元，進入產(chǎn)果期的80畝老園子今年純收入超過30萬元。全村106戶種植的368畝葡萄收入都比往年高。
這個葡萄園是安徽省鳳陽縣小崗村第一次實行土地流轉后建立起來的，它發(fā)生在2001年，距離1978年12月18戶農(nóng)民冒著“殺頭坐牢”危險而實行的大包干時達23年。它也是小崗村實行規(guī)模經(jīng)營的第一例，也是迄今為止最成功的一例。
今年小崗村糧食大豐收，但由于生產(chǎn)資料價格上漲過大，加上分散種植，糧食增產(chǎn)不增收，有的甚至出現(xiàn)虧損。
大包干帶頭之一的嚴俊昌說：“小崗村的出路一是辦工業(yè)，二是把土地搞活。”
農(nóng)民擁有“三項權利”和“長久不變”的承包期，流轉要堅持“三個不能”。
有人指出，城市化進程是一個以犧牲農(nóng)民土地為代價的過程。
近年來有一些專家認為，新中國成立后的發(fā)展就是“前30年靠農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，后30年靠土地剪刀差”。政府低價從農(nóng)村征用土地之后，再高價將使用權出讓給企業(yè)，從中獲取巨額剪刀差。政府以此來經(jīng)營城市，建立“土地財政”，“土地財政”已經(jīng)為各級政府創(chuàng)造了巨大的財富。
中部地區(qū)的很多市縣從農(nóng)民手里征用的土地每畝給農(nóng)民一次性補償五六萬元，但賣給企業(yè)卻達20萬元左右，如果賣給房地產(chǎn)開發(fā)商，則高達50萬元甚至上百萬元。
今年9月，中國(海南)改革發(fā)展研究院組織了百名專家對農(nóng)村土地制度改革進行了問卷調查，專家們認為，地方政府熱衷于土地征用，成為近年來農(nóng)地征用過程中各種矛盾的重要原因之一。主要表現(xiàn)為：農(nóng)地征用制度存在缺陷，征地收益分配不合理，征地補償標準低；征地補償費的測算方法不合理；土地補償資金管理不嚴，截留、挪用、克扣等現(xiàn)象較為突出；缺乏明確的土地征用范圍，公共利益沒有明確的界定；失地農(nóng)民得不到妥善安置。
美國政府在法律上對土地征用權作了嚴格的明確的限制，第一，征用必須滿足公共使用的要求，第二，對征用必須作出公正的補償，第三，征地有一套嚴格的程度。
我國臺灣，2000年公布實施了《土地征收條例》，對征用的目的、類型、程序、執(zhí)行等作出了嚴格的規(guī)定，其中規(guī)定對被征收的土地按照征收當期的公告土地現(xiàn)值補償?shù)貎r。
黨的十七屆三中全會的決議指出：“要健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。”
如何理解這句話，國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長、研究員徐小青認為，“嚴格規(guī)范”的意思就是要縮小征地范圍，征地要真正用于公益性事業(yè)。土地流轉上要有一些條件限制，第一、不能改變土地集體所有性質，第二、不能改變土地的用途，第三、不能損害農(nóng)民土地承包利益。他對三個不能分別作了解釋，不能改變土地集體所有性質是為了保證土地制度的穩(wěn)定，不能改變土地用途即要保證農(nóng)業(yè)用地不能減少，不能損害農(nóng)民土地承包利益即要和農(nóng)民商量辦事。還是那句老話，要堅持自愿、依法、有償?shù)脑瓌t。
“在征地的方式上、用途上、使用性質上更加嚴格，這表明在征用土地問題上不是放而是收。”中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心副主任鐘永生說：“但農(nóng)民在土地上擁有了更多的自主權。”他認為，產(chǎn)權包括四個方面的權利，即所有權、使用權、收益權、處置權，新一輪土地制度改革的意義是農(nóng)民在不改變土地集體性質，不改變土地用途的前提下，可以通過市場交易的方式，轉讓土地除所有權以外的其他收益性產(chǎn)權。
胡錦濤總書記在十七屆三中全會召開之前到安徽小崗村考察時告訴鄉(xiāng)親們，現(xiàn)在土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。總書記的這番話也出現(xiàn)在了10月19日中共中央發(fā)布的《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》(下稱《決定》)中：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。”
如何理解“長久不變”，徐小青解釋說：“過去一直提‘長期不變’，現(xiàn)在提‘長久不變’，雖然只有一字之差，但其實差別很大。‘長久不變’就是不變了，不作具體的年限規(guī)定，我的理解是肯定比70年長。”
謙和的徐小青用肯定的口氣強調，世界上70%的國家土地實行私有制，但不管是公有制還是私有制，沒有一個國家允許土地可以隨便改變用途。
《決定》鼓勵流轉，但大規(guī)模的流轉時機尚未成熟，干部群眾仍有擔心疑慮。
中共中央剛剛發(fā)布的《決定》中指出：“允許農(nóng)民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權。”
小崗村的土地流轉是在外力的作用下發(fā)生的。先富裕起來的張家港市長江村為了幫助小崗村，計劃在小崗建設一個工業(yè)園，后來由于地處偏僻和基礎太差而未得實施，于是就改種葡萄，目的是給小崗村的產(chǎn)業(yè)結構調整做出示范。
2003年，小崗村進行了第二次土地流轉，上海三農(nóng)公司租用214畝地建了一個養(yǎng)豬場。由于效益不好，2007年便停止了，現(xiàn)在留下179畝地養(yǎng)豬，并種花卉苗木，辦農(nóng)家樂。
2006年，小崗村進行了第三次土地流轉，一些大學生在政府的資金支持下來到小崗創(chuàng)業(yè)，建起了雙孢菇生產(chǎn)大棚，并帶動了一些農(nóng)民種蘑菇。三次共流轉378.5畝，占原小崗村總耕地1800畝的約21%。
改革開放30年來，小崗村一直實行土地承包到戶的分散經(jīng)營。“大包干解決了溫暖問題，但解決不了富裕問題和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)問題。”安徽省委下派的干部、小崗村黨委第一書記沈浩說：“小崗村的資源是土地，制約也是土地。土地一直是分散經(jīng)營。”
在鳳陽縣，像小崗村這樣高比例的流轉土地還是極少數(shù)。
“據(jù)我對下面的了解，全國農(nóng)村土地流轉的比重約10%。”徐小青說：“大規(guī)模的土地流轉并未出現(xiàn)。現(xiàn)在關于流轉的話題很熱，我感到有炒作的成分。”
據(jù)了解，現(xiàn)在發(fā)生在全國各地的土地流轉，按照徐小青的說法是“口頭一說”，即大部分是口頭約定，一部分是鎮(zhèn)村政府主導的流轉，還有一些是企業(yè)去農(nóng)村找流轉。
河南是我國傳統(tǒng)的糧食大省，據(jù)該省農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計，目前全省家庭承包地流轉面積占總面積的4.8%，其中一半以上的農(nóng)戶以自發(fā)轉包形式流轉。湖北也是產(chǎn)糧大省，據(jù)該省農(nóng)辦統(tǒng)計，目前全省規(guī)模經(jīng)營土地面積只占總面積的5%，規(guī)模經(jīng)營30畝以上的農(nóng)戶只占1.8%，與農(nóng)民實際承包能力相比，土地流轉規(guī)模偏小。
鳳陽縣縣長范迪軍認為，小崗進行的流轉是土地制度上的第二次創(chuàng)新。但村民的認識卻是千差萬別。2003年，小崗村開始嘗試進行大規(guī)模的土地集中流轉，配合上海一家企業(yè)建設養(yǎng)殖基地，對此部分媒體認為小崗村是重回大集體。一時輿論紛紛，引起各方關注，村民們也被搞得丈二和尚摸不著頭腦，一些村民十分擔心土地重新收回集體。
縣鄉(xiāng)村的一些干部理解農(nóng)民的擔心，自己也有擔心疑慮：作為地方政府，他們也很謹慎，擔心引發(fā)矛盾。流轉必須自愿，但誰來組織，是農(nóng)民自己，還是村委會、村民小組，或者是縣鄉(xiāng)政府？流轉以后發(fā)生的矛盾糾紛誰來解決，產(chǎn)生了流民、難民怎么辦？
原小崗村470人，長期在外打工的約50人，在附近打短工的約120人，已經(jīng)住在城里不回村子的只有極少數(shù)人。
“對大規(guī)模的土地流轉不能抱希望太高。”徐小青在他的辦公室謙和而娓娓道來：“城市化進程還不能給農(nóng)民提供穩(wěn)定的就業(yè)和收入。農(nóng)民工在城市人均年收入不過幾千元，在北京、上海這樣的城市連一平米的房子都買不下來，農(nóng)民離開土地在城市扎下根將是一個長期的過程。”
日本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件與中國有很多相似之處，人多地少，地塊小且不平，但日本城市化率由上世紀50年代的37%上升到70年代76%的過程中，避免了城市出現(xiàn)大量失地的流民和難民的現(xiàn)象，主要是城市為離開土地的農(nóng)民提供了穩(wěn)定的就業(yè)和收入。
土地流轉的目的是實現(xiàn)以糧食為主的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
嚴德友種葡萄的純收入是散戶種小麥和水稻純收入的10倍。
安徽省阜陽市農(nóng)辦的調查顯示，土地流轉后每畝平均產(chǎn)值在3000元至4000元，是分散經(jīng)營的3倍以上，但土地用途基本上改成了蔬菜、林木、水產(chǎn)養(yǎng)殖等經(jīng)營，種水稻、小麥難以產(chǎn)生如此高的效益。
小崗村地處江淮分水嶺，都是丘陵地，土地高低不平，落差三米；地塊小，20畝地分成三四十個地塊，最小一塊地只有2分，戶均土地30塊左右；基本靠天吃飯，三天不下雨就干旱。近幾年小崗村雖然堅持不懈地搞土地整理，以適應規(guī)模經(jīng)營的需要，但土地條件仍然十分差。沈浩說，村里99%的農(nóng)戶愿意拿出土地流轉，現(xiàn)在的問題是沒有企業(yè)來租，主要原因是基礎太差。
學者型官員范迪軍說，農(nóng)民生產(chǎn)設施在改變，機械化耕作方式在轉變，生產(chǎn)力越來越發(fā)展，但生產(chǎn)方式還停留在原來分散經(jīng)營上。只有讓使用權流動起來，土地才能實現(xiàn)效益最大化，規(guī)模經(jīng)營才能實現(xiàn)。農(nóng)民要通過組織形成新的農(nóng)民生產(chǎn)合作社或土地合作社，構成新的生產(chǎn)關系，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
通過農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，這是中國農(nóng)業(yè)的必然道路。沈浩告訴記者，統(tǒng)一收割能減少成本，大塊地機械收割每畝40元，人家愿意，小塊地每畝60元人家也不愿意。分散種的小麥比大面積種的小麥每斤價格少1毛錢。統(tǒng)一打農(nóng)藥治蟲效果更好。
鐘永生說：“一家一戶的分散經(jīng)營抑制了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營水平。只有實行規(guī)模經(jīng)營才能使優(yōu)秀的農(nóng)民留在農(nóng)村。”
現(xiàn)在許多地方的土地流轉采取了“公司+股份+合作”的方式。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長張曉山指出，長期以來存在著一種思路和做法，認為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體形式應當是企業(yè)，要形成一大批大規(guī)模從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)。但一些利益相關者在基本農(nóng)田的利用形式上做文章，違規(guī)操作，搞鄉(xiāng)村酒店、度假村和房地產(chǎn)等。與工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)、大規(guī)模租賃農(nóng)戶承包地相聯(lián)系的是從事農(nóng)業(yè)的主體由家庭經(jīng)營轉為雇傭工人。
張曉山強調，在開展適度規(guī)模經(jīng)營上，有一點應該明確，在鼓勵土地向專業(yè)農(nóng)戶集中、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的同時，必須防止一些工商企業(yè)以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為名、圈占農(nóng)民的土地、損害和侵犯農(nóng)民經(jīng)濟利益。
十七屆三中全會決議提出，“始終把解決十幾億人口吃飯問題作為治國安邦的頭等大事。”必須保證中國的糧食安全。無工不富，無糧不穩(wěn)，糧食穩(wěn)則天下穩(wěn)。
近年來，我國耕地面積減少速度驚人。2001年全國耕地面積為19.14億畝，2007年減少至18.26億畝，為保證18億畝的紅線，今后每年可供占用耕地不能超過2600萬畝。“十一五”期間需占用和消耗的耕地近4000萬畝。
若干年后中國人口將增加到15億。對于中國來說，沒有比15億人口吃飯的問題更大的事情。據(jù)農(nóng)業(yè)部測算，今后幾年每年需要增加40萬噸糧食、80萬噸肉菜、100萬噸油料，才能滿足增長人口的需求。因此，土地流轉必須以實現(xiàn)糧食為主的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為目的。
私有化不是靈丹妙藥，現(xiàn)行土地制度符合目前國情，關鍵是讓土地增值和資本化。
實行大包干即土地承包制釋放出巨大的促進經(jīng)濟發(fā)展的能量。數(shù)據(jù)顯示，1978—1984年，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出平均每年保持了7.7%的增長速度。1984年與1978年相比，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值以不變價計算增加了42.23%，按照生產(chǎn)函數(shù)估算，其中約有一半來自家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革帶來的生產(chǎn)率的提高。
土地承包制改革讓農(nóng)民脫貧致富，解決了溫飽問題，也促進了中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，并奠定了工業(yè)發(fā)展和改革開放的物質基礎。但它沒有打破城鄉(xiāng)二元制，而且農(nóng)村和城市的差距越來越大。土地是農(nóng)民最大的最主要的生產(chǎn)要素，但它卻不能變成資本，不能變成資本就不能實現(xiàn)利益的最大化。
如今，土地制度是一個問題最多最難攻克的堡壘，成為農(nóng)村問題的焦點。中國(海南)改革發(fā)展研究院的問卷調查表明，專家們普遍認為，農(nóng)村土地產(chǎn)權主體缺位，農(nóng)村土地集體所有權需進一步界定，農(nóng)村土地集體所有權的邊界不清，農(nóng)民土地使用權性質尚不清晰，土地尚未發(fā)揮財產(chǎn)性功能。農(nóng)村土地確實為村民小組所有，但基層政權對農(nóng)民集體土地權利的干預過多。
張曉山說，農(nóng)村土地歸集體所有，從理論上說，集體是由該社區(qū)的農(nóng)民組成的，由民主選舉出的領導人代表該社區(qū)的農(nóng)民行使權利，集體與農(nóng)民是一體的。但誰代表集體行使權利，在集體用地轉為非農(nóng)業(yè)用地時，或集體土地用于農(nóng)業(yè)時，集體對土地的所有權怎么行使？怎么體現(xiàn)？在現(xiàn)實生活中，往往是村干部代表農(nóng)民集體行使權利。
徐小青認為，農(nóng)民集體所有制就是共有制，最接近共有制這個概念。2003年實施的《農(nóng)村土地承包法》明確指出，農(nóng)民土地使用權性質就是用益物權，即使用他人的物權，他人就是農(nóng)民集體。現(xiàn)在的問題是“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”界定不清。
一些人認為，私有化能夠解決目前土地制度中存在的這些問題。無論是農(nóng)民、干部還是理論工作者，都有贊成私有化的，他們認為私有化是解決目前中國農(nóng)村土地問題的靈丹妙藥。
更多的人對私有化持反對觀點。“你問他們，私有化一萬遍，他能富嗎？他仍致富不了。”個性鮮明的中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院院長、三農(nóng)問題專家溫鐵軍接受記者采訪時說：“農(nóng)村發(fā)展不可能是某一個單一政策的結果。現(xiàn)在的關鍵問題是要讓農(nóng)民自主創(chuàng)新，給農(nóng)民足夠的創(chuàng)新空間，把伸向農(nóng)民的手砍掉，把土地、資本、勞力三要素還給農(nóng)民。”
徐小青告訴記者：“前幾天澳大利亞的一家報紙采訪我，問為什么我們不實行土地私有化。我說，現(xiàn)在我國的這種制度符合目前的國情，符合我們現(xiàn)在的發(fā)展階段。
徐小青說，有的農(nóng)民希望私有化，無非就是說想保障自己的權利，希望別人拿自己的地不能太容易。現(xiàn)在也有很多發(fā)展中國家土地也是私有化，可照樣發(fā)展不起來，跟不上，都被大量的外來資本兼并了。巴西城市化率是85%，但巴西城市周邊就是大規(guī)模的貧民窟，他的土地也是私有化，但是農(nóng)民守不住。
“不搞土地私有化，實行所有權與其他三項權利的分離，可以避免土地流轉過程中產(chǎn)生的風險，更有利于保護農(nóng)民的利益，保護農(nóng)業(yè)和糧食安全，更有利于社會經(jīng)濟的穩(wěn)定。”鐘永生說。
“我國的現(xiàn)代化過程在某種程度上說就是土地增值和土地資本化的過程。”張曉山說：“在未來十幾年間，農(nóng)村土地資本的分配方式與分配格局在很大程度上將左右城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展一體化的進程。”他認為，這部分資本化的土地資源如分配和使用得當，完全可以支付消除城鄉(xiāng)二元結構、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需的運作成本，從而使農(nóng)民能真正享有其土地增值收益中應得的份額，合理分享城鎮(zhèn)化的“紅利”。這是最大的多予和少取。
張曉山認為，農(nóng)民對土地的財產(chǎn)權利的實現(xiàn)過程，也就是土地要素逐步市場化的過程，城鄉(xiāng)二元結構逐步消除、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程。
徐小青指出，現(xiàn)在的任務是要把土地管理基礎性工作做實，比如土地位置界定、登記造冊，包括法律法規(guī)等等，有大量的基礎性工作需要做。
鐘永生強調，新一輪土地制度改革需要建立相應的法律，需要出臺配套的政策和法律細則。此外，現(xiàn)行的戶籍制度嚴重地制約了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化進程，必須從根本上改變目前的戶籍制度。
土地制度改革創(chuàng)新：點上大膽探索，面上謹慎穩(wěn)妥。
土地和勞動力是農(nóng)村最主要的兩大生產(chǎn)要素，而農(nóng)民依附在土地上。農(nóng)民問題根本上就是土地問題。在中國幾千年的歷史中，土地一直扮演著最重要的生產(chǎn)要素的角色。
土地是農(nóng)民的命根子，農(nóng)民是土地的主人。正像30年前探索大包干一樣，小崗村人一直在進行土地制度創(chuàng)新的探索，希冀腳下的這塊土地能夠給他們帶來更大的收益。而像小崗村一樣，改革開放以來，全國9億農(nóng)民、60萬個村莊進行著各種各樣的土地制度的創(chuàng)新探索。
1987，國務院批復了某些沿海發(fā)達省市就土地適度規(guī)模經(jīng)營進行試驗，使得土地經(jīng)營權的流轉突破了家庭承包經(jīng)營的限制，中國土地流轉制度開始進入新的試驗期。
1999年的《土地管理法》雖然對于農(nóng)村土地使用權的自由轉讓依然有比較多的限制，但根據(jù)全國各地廣大農(nóng)民的實踐，2003年實施的《農(nóng)村土地承包法》又從法律層面體現(xiàn)了對于合法土地承包經(jīng)營權的保護。該法中規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權，可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。而這部法律的頒布，被人稱作中國土地制度的第三次創(chuàng)新。
根據(jù)農(nóng)民的探索實踐，2005年7月，廣東省政府發(fā)出《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法(草案)》，明確農(nóng)村集體建設用地使用權可于2005年10月1日起上市流轉。這意味著廣東全省包括農(nóng)村的經(jīng)營性用地全部走向市場，并可以通過招標、拍賣、掛牌和上網(wǎng)競價四種方式進行“陽光交易”。此《管理辦法》意味著農(nóng)村土地使用權流轉進入了市場化的階段。這是廣東農(nóng)村集體用地管理制度的重大創(chuàng)新突破，同時更是中國農(nóng)村土地流轉制度的創(chuàng)新突破。
2008年10月，成都農(nóng)村產(chǎn)權交易所揭牌成立，這是我國國內首個農(nóng)村產(chǎn)權綜合性市場平臺。該交易所將通過對土地承包經(jīng)營權、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權等農(nóng)村產(chǎn)權信息進行收集發(fā)布、科學評估和專業(yè)服務，來推動農(nóng)村產(chǎn)權的合理流動。
2008年10月19日中共中央發(fā)布的《決定》中指出：“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權。”
中國自秦漢以后，逐漸形成了以封建地主所有制為基礎的農(nóng)村土地制度。1978年實行的大包干，后來規(guī)范為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是中國歷史上一種特殊的土地制度形態(tài)，它也有別于國外大部分為私有制、少部分為公有制的土地制度形態(tài)，其顯著的特點是將土地的所有權和使用權、經(jīng)營權分離。
土地問題牽一發(fā)而動全身。因此，土地制度的重大變革必須慎之又慎，要經(jīng)過長期的實踐檢驗之后，才能立法立規(guī)、全面推行。鼓勵在點上和區(qū)域內進行大膽探索嘗試，而在全局的施行上應該謹慎穩(wěn)妥。 |