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有一些專家認為，新中國成立后的發(fā)展就是“前三十年靠農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，后三十年靠土地剪刀差”。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，土地價值日益凸顯，農(nóng)民的利益卻沒能隨著城市化的進展同步增長，反而受到很大損害。
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新華社記者 王鵬
攝 | 浙江大學(xué)工商管理學(xué)院副院長、博導(dǎo)賈生華教授認為，在城市化、工業(yè)化已經(jīng)取得了巨大成就的今天，我國土地制度上存在的城鄉(xiāng)“剪刀差”問題日益凸顯，值得各級決策層高度重視。
建立在城市土地巨大的“創(chuàng)富效應(yīng)”基礎(chǔ)上，中國的城市化、工業(yè)化取得了巨大成就，城市居民也從中獲得了生活條件的改善乃至個人財富增值。然而，大量的農(nóng)民并沒有從城市化的推進中獲益，甚至有不少人還認為，農(nóng)村和農(nóng)民是城市化所帶來的征地行為的犧牲者或奉獻者。城市化越推進，農(nóng)民和城市建設(shè)的利益矛盾越尖銳，征地拆遷引發(fā)的各種悲劇不斷上演，嚴重影響和諧社會的建設(shè)。
“剪刀差”分享了農(nóng)民土地的商業(yè)價值
浙江大學(xué)的不少土地專家認為，中國30年改革開放，取得巨大成就，其速度令世界為之驚嘆。在這么短的時間內(nèi)，我國已實現(xiàn)西方國家?guī)装倌瓴拍芡瓿傻目焖侔l(fā)展。之所以有如此高的“效率”，和土地政策密切相關(guān)。國有土地使用權(quán)投放市場，大量的土地被征用，成為城市化、工業(yè)化強勁的發(fā)動機，可以說，是“效率優(yōu)先”的土地制度杠桿，撬動了中國城市的發(fā)展。
賈生華說，建國后，我國采取了犧牲鄉(xiāng)村發(fā)展城市的工業(yè)化戰(zhàn)略，為了實現(xiàn)“快速”工業(yè)化，農(nóng)產(chǎn)品價格存在“剪刀差”，統(tǒng)購統(tǒng)銷。90年代以來，我國在城市發(fā)展中實行“土地剪刀差”，農(nóng)村土地雖然是“集體所有”，但實際上村集體并不能買賣，只能由政府買，而且由政府定價。政府征用、征購?fù)恋刂螅賹⑹褂脵?quán)出讓給企業(yè)，政府從中獲得了巨額“剪刀差”，投入到城市建設(shè)等方面。企業(yè)再在以后的出讓、轉(zhuǎn)租、開發(fā)等經(jīng)營行為中賺取巨額利益，產(chǎn)生大量的富豪。城市居民通過購買房地產(chǎn)，改善自己的生活、工作條件，有的還隨著土地的升值，獲得了財富的增長。實際上，地方政府和企業(yè)，一直到購買房地產(chǎn)的城市居民，正是利用這一“剪刀差”制度，分享了農(nóng)民土地的商業(yè)價值。這一套路，被一些地方政府稱之為“經(jīng)營城市”。
這種做法以很低的代價和很高的效率促進了快速的城市化。隨著城市房地產(chǎn)的發(fā)展，政府從中賺取的土地差價越來越大。近年來有一些專家認為，新中國成立后的發(fā)展就是“前三十年靠農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，后三十年靠土地剪刀差”。
賈生華認為，時至今日，“土地財政”已經(jīng)為各級政府創(chuàng)造了巨大的財富。但由此也給社會的和諧發(fā)展，尤其是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來不少問題，城鄉(xiāng)差距越拉越大。在政府和農(nóng)民處于市場不平等地位的情況下，盡管隨著經(jīng)濟的發(fā)展，土地價值日益凸顯，農(nóng)民的利益卻沒能隨著城市化的進展同步增長，反而受到很大損害。
他同時也指出，農(nóng)民自身擁有的宅基地不能實現(xiàn)市場化，沒有任何商品價值，也造成土地資源浪費和城鄉(xiāng)住房資源極大的不平衡。在浙江等很多地方，人們常常看到這樣的場景，盡管城市里住房緊張，寸土寸金，居民面臨“住房難”，鄉(xiāng)村一幢幢的單體農(nóng)居占地甚廣卻人煙稀少，對比鮮明，
他說，這種現(xiàn)象還帶來一系列社會問題。大批農(nóng)民進城打工，他們身無分文，家里的土地沒有任何市場價值，在城市里面對高額生活成本生存困難，很容易滋生犯罪。近年來，“城中村”以及衍生的問題已經(jīng)構(gòu)成各大城市普遍面臨的痼疾。
類似“小產(chǎn)權(quán)房”的問題將會長期存在
我國改革和建設(shè)的巨大成就，始終圍繞著土地問題。聯(lián)產(chǎn)承包規(guī)定了農(nóng)地的生產(chǎn)問題，國有土地使用權(quán)出讓，規(guī)定了城市土地的建設(shè)問題，農(nóng)村土地的建設(shè)問題，卻沒有相關(guān)的法律予以規(guī)范，成為一個“空白點”。
近年來，有些城市搞了一些改革，比如在杭州，政府征地之后，給農(nóng)村留出10%的“留用地”，給村集體作建設(shè)開發(fā)之用。有的村里就用來建設(shè)工廠、酒店、商住樓等，為村集體增加收入，村民獲得分紅。有的就構(gòu)成了“小產(chǎn)權(quán)房”。
很多專家認為，類似“小產(chǎn)權(quán)房”這樣的問題將會長期存在，因為日益凸顯的農(nóng)民土地利益不能隨著城市化共同增值這一矛盾是很不合理的，如果不能從制度上予以根本解決，“小產(chǎn)權(quán)房”這樣的民間自發(fā)產(chǎn)生的“草根”調(diào)劑辦法必然會“春風(fēng)吹又生”。
賈生華認為，工業(yè)發(fā)展了，可以反哺農(nóng)業(yè)。社會財富積累到了一定階段，發(fā)展的主要任務(wù)就轉(zhuǎn)到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)社會和諧和公平，促進全面現(xiàn)代化。
他說，在很多土地創(chuàng)富效應(yīng)巨大的沿海發(fā)達城市，城市化已經(jīng)相當(dāng)成熟，地方政府的“土地財政”創(chuàng)造了驚人的財富，到了可以考慮逐步放棄“土地剪刀差”，讓利于農(nóng)村和農(nóng)民，使農(nóng)村和農(nóng)民的利益獲得長足增長的時候了。政府退出土地市場“運動員”的角色，承擔(dān)市場監(jiān)管的“裁判員”角色，嚴格規(guī)劃控制，保護耕地。這樣或許能從根本上完成城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，對我國實現(xiàn)全面現(xiàn)代化大有裨益。
賈生華建議，我國在制度設(shè)計方面，可以探索開展我國繼聯(lián)產(chǎn)承包制、國有土地使用權(quán)出讓制度之后的又一次土地制度改革，制定“農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓條例”，和土地承包法、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓條例共同構(gòu)成我國土地市場的完整法律體系。在此法律調(diào)整的基礎(chǔ)上，村集體成為土地市場的供地主體，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地直接進入市場，土地的市場價值完全進入農(nóng)民的口袋。由目前的國有土地壟斷供應(yīng)，變成國有土地和集體土地多頭供應(yīng)，這對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展可以起到四兩撥千斤的效果。
1500萬戶宅基地處于閑置狀態(tài)
賈生華分析說，這一改革舉措，或許可以解決下一階段發(fā)展面臨的很多問題。
首先，可以解決城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的問題。讓土地非農(nóng)化的升值收益更多地留給農(nóng)村，填平城鄉(xiāng)發(fā)展的鴻溝。
第二，宅基地的流通，促進土地集約利用、資源合理配置。從當(dāng)下的情況看，隨著城市化的發(fā)展，富裕起來的農(nóng)民都到城市買房居住，鄉(xiāng)村大批宅基地和房子閑置。據(jù)浙江大學(xué)房地產(chǎn)研究中心統(tǒng)計，2005年東部地區(qū)有5%至10%的農(nóng)民在城市里購房，大約有1500萬戶宅基地處于閑置、空巢狀態(tài)，浪費嚴重。目前杭州等地出現(xiàn)了用全產(chǎn)權(quán)“農(nóng)民公寓”換取農(nóng)民宅基地的做法，就是從這個角度出發(fā)的一種有益探索。歐美一些國家的房地產(chǎn)，存在永久產(chǎn)權(quán)的私有地產(chǎn)和99年租期的原住民地產(chǎn)兩種性質(zhì)的產(chǎn)品。在我國房地產(chǎn)市場上，不妨考慮也容許存在兩種土地性質(zhì)的商品房，一種是國有土地的商品房，一種是宅基地演變而來的集體土地商品房。
第三，農(nóng)民成為地產(chǎn)的實際擁有者，城市住宅升值創(chuàng)富效應(yīng)惠及農(nóng)村，大幅度增加農(nóng)民個人的財富與購買力，消費愿望和消費能力都將大大增強，八億農(nóng)民可以構(gòu)成拉動內(nèi)需的巨大動力。
第四，在城市化的過程中，城市居民已經(jīng)體現(xiàn)出有產(chǎn)者的效應(yīng)，而農(nóng)民工卻還是一無所有。通過這種土地制度的改革，農(nóng)民工成為有產(chǎn)者，其財富效應(yīng)還會隨著城市化的進程而成正比擴大。農(nóng)民工進城創(chuàng)業(yè)的基礎(chǔ)得到強化，違法犯罪涉及的成本也大大提高。有利于農(nóng)民工加速“市民化”，也有利于降低犯罪率、維護社會平安穩(wěn)定，解決城鄉(xiāng)人口流動帶來的諸多社會問題。
第五，為新農(nóng)村建設(shè)提供經(jīng)濟基礎(chǔ)。農(nóng)村房地產(chǎn)進入市場，就可以和城市房產(chǎn)開發(fā)一樣，政府發(fā)揮管理職能，通過制度安排，統(tǒng)一規(guī)劃，留出一部分增值收益用作鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。
第六，解決高房價高地價帶來的諸多問題。村集體和地方政府一樣成為供地主體后，集體用地在統(tǒng)一規(guī)劃下，總量控制，有序入市，形成多元化供地的局面，在競爭中可以平抑地價。目前已經(jīng)存在的“高地價”現(xiàn)象則可以化弊端為優(yōu)勢，成為撬動農(nóng)村土地市場的杠桿，利用市場力量，打通城鄉(xiāng)隔閡，解決流動性過剩，消彌地價、房價上漲過快帶來的問題。
他同時指出，這一改革舉措要切實付諸實施，需要突破兩個可能會出現(xiàn)的認識上的問題：
第一，
政府征用土地面積和土地收益一開始可能都會有所減少，地方政府和相關(guān)部門的利益受損，改革可能會遭遇反對。但是從實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展這一戰(zhàn)略意義考慮，局部利益不足為憑。而且農(nóng)民提高消費能力后，城市房產(chǎn)市場以及其他的消費產(chǎn)品市場都將由于八億農(nóng)民的加入而獲益非淺，現(xiàn)有的土地市場利益群體從長遠來看會有更大的收益。
第二，
會引發(fā)“亂占耕地”的擔(dān)憂。實際上，只要政府加強規(guī)劃和管制，做到總量控制，完全可以做到只允許農(nóng)村建設(shè)用地、宅基地進入市場，而不影響耕地。事實上，我國市場經(jīng)濟的一個最重要的特點，就是政府在市場中具有非常強勢的地位和管控能力。所以如果地方政府象現(xiàn)在這樣當(dāng)“運動員”，直接擔(dān)當(dāng)“賣地生財”第一環(huán)節(jié)的經(jīng)濟組織角色，在市場中爭利，違法占地現(xiàn)象將屢禁不止。而如果地方政府?dāng)[脫利益關(guān)系，只當(dāng)“裁判員”，將其“強勢作用”發(fā)揮到監(jiān)管環(huán)節(jié)，完全可以控制住村集體土地出讓的各個環(huán)節(jié)，做到規(guī)范有序，嚴格監(jiān)督土地收益的使用，有可能比現(xiàn)在更好地保護耕地。據(jù)浙江大學(xué)房地產(chǎn)研究中心在湖北調(diào)研獲得的數(shù)字，2001到2006年，湖北全省宅基地才增長1%至2%的面積。足以說明政府監(jiān)管之下，宅基地可以控制到這么嚴格，更不用說耕地保護了。 |