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南京市近年來連續(xù)興建了三座連通國道主干線的長江大橋，以市場機(jī)制引導(dǎo)國有資本有序進(jìn)退，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的活力和控制力，探索出一條深化國有資產(chǎn)管理體制和投融資體制改革的新路徑。
國資以退促進(jìn)，破解城建資金“瓶頸”
1968年我國第一座自行設(shè)計(jì)建造的南京長江大橋建成通車后，至2001年又建起第二座南京長江大橋。由于交通建設(shè)多年的歷史欠賬，相隔32年興建的這兩座長江大橋仍不能適應(yīng)交通流量迅猛增長的需求，再建南京長江三橋，資金匱乏是最大“瓶頸”。
國務(wù)院在2002年通過全國投資體制改革的方案。這輪方案是我國九十年代中期以來，對(duì)新中國成立后幾十年在過去傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式下的投資行為的重大改革的第二階段。1995年確定了所有的投資建設(shè)項(xiàng)目法人。過去政府投資是不定法人的，政府要做什么通過財(cái)政撥款、計(jì)劃安排直接到管理部門，沒有法人的概念，從1995年起國家對(duì)所有建設(shè)行為進(jìn)行法人(管理)，確定誰在做，這樣市場機(jī)制初級(jí)形態(tài)就引入進(jìn)來。到2002年國家投資體制改革后，進(jìn)一步把投資項(xiàng)目建設(shè)法人制推向投資體制改革的純市場機(jī)制形態(tài)：必須要按照企業(yè)化、市場化模式進(jìn)行政府行為項(xiàng)目建設(shè)。
按照國務(wù)院改革意圖，南京市轉(zhuǎn)變政府職能，按照政企、政資分開的要求，組建了國資、交通、城建等政府授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)的投融資集團(tuán)，探索以市場化、資本化、企業(yè)化的運(yùn)作機(jī)制，加快城市建設(shè)。
“交通集團(tuán)一成立，就面臨為南京長江三橋等重大項(xiàng)目籌措資金的任務(wù)。當(dāng)時(shí)，我們除了承接政府授權(quán)經(jīng)營的資產(chǎn)，沒有一分錢資本金。”南京市交通建設(shè)投資控股集團(tuán)董事長馮寶椿介紹，運(yùn)用市場機(jī)制盤活城市資源，是南京市委、市政府破解城建融資難題的重要決策。在2003年南京重大項(xiàng)目投資洽談會(huì)上，已投入運(yùn)營的南京長江二橋股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目、即將正式開工建設(shè)的南京長江三橋增資擴(kuò)股項(xiàng)目，吸引眾多投資者關(guān)注，在社會(huì)上引起強(qiáng)烈反響。
經(jīng)多輪洽談、篩選，投資32.2億元建設(shè)的南京長江二橋，以45.03億元的市場評(píng)估價(jià)，將65%的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給深圳中海集團(tuán)，由其控股的二橋公司承擔(dān)全部債務(wù)，并支付17.3億元，獲得27年特許經(jīng)營權(quán)。工程概算30.9億元的南京長江三橋，經(jīng)股權(quán)改造，股東由1家變?yōu)?家，出資總額增至35億元，除南京市交通集團(tuán)占股45%，新增的“深圳高速”、北京億陽集團(tuán)、南京浦口經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)三家股東分別占股25%、25%和5%。
“市場化融資激活了存量資產(chǎn)，原由政府貸款興建的二橋資產(chǎn)增值了13億元，退出部分國資股后，不僅卸下巨額貸款債務(wù)包袱，還凈得10多億元資金。而三橋擴(kuò)股，又使集團(tuán)投入的資本金從10.8億元，減少為4.86億元。”馮寶椿說，“一來二去，三橋的建設(shè)資金有了著落，集團(tuán)也有了第一筆資本金。”
此后，南京市交通集團(tuán)以二橋融資收入加上近年財(cái)政補(bǔ)貼資金共計(jì)20多億元，帶動(dòng)了各類資本200多億元，已建成南京長江三橋，并入股南京長江隧道、控股龍?zhí)段锪鲌@區(qū)、增資寧杭高速公路、組建南京鐵路投資公司等。
國資進(jìn)而求強(qiáng)，旨在惠利于民
與南京長江二橋、三橋的多元化投資相比，今年1月開工建設(shè)的南京長江四橋，由南京市交通集團(tuán)采用審批制自主建設(shè)。此舉曾遭到一些媒體質(zhì)疑，認(rèn)為“政府不再‘賣’四橋股權(quán)，是改革的倒退。”
對(duì)此，馮寶椿表示，不能將投融資體制改革簡單歸結(jié)為一個(gè)“賣”字。前幾年，通過南京長江二橋、三橋的股權(quán)融資改革，引入社會(huì)資本，解決了集團(tuán)初創(chuàng)時(shí)期財(cái)力不足的困難；現(xiàn)在，自主建設(shè)南京長江四橋，仍是通過深化改革做大做強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)政府對(duì)重大公共基礎(chǔ)設(shè)施的控制力和帶動(dòng)力。他強(qiáng)調(diào)，此舉是為了從根本上提高國資投入的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。
國家近年對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目主要采用核準(zhǔn)制(收費(fèi)經(jīng)營型)和審批制(政府還貸型)。核準(zhǔn)制的項(xiàng)目是市場化融資、經(jīng)營，收費(fèi)期限為25年。審批制的項(xiàng)目必須是政府出資的投資主體作為業(yè)主，國家給予一定的政策補(bǔ)助，收費(fèi)期限為15年，還清貸款后即取消收費(fèi)。
自主建設(shè)南京長江四橋不是走回頭路。業(yè)內(nèi)人士介紹，與過去政府投資建橋的方式相比，南京市交通集團(tuán)現(xiàn)在是作為獨(dú)立的市場競爭主體，以自身的社會(huì)信譽(yù)、融資能力和市場化運(yùn)作來承建這一項(xiàng)目的。在實(shí)際操作中，工程概算為63.67億元的長江四橋，需投入資本金22億元，采用審批制可獲得國家補(bǔ)助資金4億元，還可申請(qǐng)國家開發(fā)行軟貸款充作50%的資本金。這樣，只需拿出7億元資本金加上貸款，就能建成這座具有自主經(jīng)營權(quán)的跨江大橋。
馮寶椿說，現(xiàn)在老百姓對(duì)減少路橋收費(fèi)的呼聲很高，但政府對(duì)此的調(diào)控力卻較小。這幾年，一些地方政府嘗試從社會(huì)資本手上贖回道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，付出了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出當(dāng)年融資的巨額代價(jià)。“走核準(zhǔn)制很容易，社會(huì)資本想經(jīng)營路橋的太多了；走審批制則是自加壓力，要自己籌集資本金。但為了更好地滿足群眾對(duì)公共交通設(shè)施的需求，最大限度地惠利于民，我們還是邁開了自主建設(shè)的步伐。”
國資有序進(jìn)退，得益機(jī)制創(chuàng)新
“成功運(yùn)作南京三座長江大橋，得益于在改革實(shí)踐中，不斷創(chuàng)新管理機(jī)制，引導(dǎo)國有資本有序進(jìn)退，增強(qiáng)了國有經(jīng)濟(jì)活力。”南京市交通集團(tuán)黨委書記孫福平說，以市場化手段管理經(jīng)營國有資產(chǎn)，既無現(xiàn)成范本，也缺乏完備的法律規(guī)范和制度支撐。南京市交通集團(tuán)近年率先探索并不斷完善的特許經(jīng)營權(quán)制度、重大工程項(xiàng)目“代建”制度，受到國內(nèi)同行的稱道和借鑒。
為確保特大型橋梁和公路等基礎(chǔ)設(shè)施的公共服務(wù)特性，南京長江二橋、三橋在股權(quán)融資時(shí)沒有簡單地“一賣了之”，而是與投資方簽訂嚴(yán)格的特許經(jīng)營合同，明確規(guī)范其運(yùn)營、維護(hù)、管理大橋的責(zé)任，較好地協(xié)調(diào)了政府、企業(yè)、公眾三者之間的利益。在二橋的特許經(jīng)營合同里，專門有政府對(duì)收費(fèi)定價(jià)的規(guī)定，還特設(shè)了一名政府派出的獨(dú)立董事，由其在緊急狀態(tài)下代表政府行使權(quán)利，處置公共危機(jī)。
在南京長江四橋?qū)嵤按ㄖ啤保蚱屏诉^去政府“建管合一”的舊體制，由業(yè)主南京市交通集團(tuán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、管理和收益，工程建設(shè)則通過招投標(biāo)讓專業(yè)公司按合同要求全程運(yùn)作。這項(xiàng)被稱為“服務(wù)外包”的改革，改變了以往建一座大橋，就要設(shè)立一個(gè)指揮部，成立一個(gè)管理局，搭建一套班子搞大會(huì)戰(zhàn)的模式，不僅大幅精減了人員、降低了建設(shè)成本，還從制度上筑起了一道“防腐墻”。
馮寶椿表示，堅(jiān)持以改革為動(dòng)力經(jīng)營南京三座長江大橋，走出了一條創(chuàng)新國有資產(chǎn)管理和投融資體制的新路徑，促進(jìn)了國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。至2007年底，南京市交通集團(tuán)已形成“公路、橋梁、隧道、軌道、物流、客運(yùn)”等重點(diǎn)投資領(lǐng)域，資產(chǎn)總額逾300億元，其中凈資產(chǎn)70億元，分別比5年前初創(chuàng)時(shí)增值1.5倍、2倍。 |