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對(duì)話來(lái)由：有關(guān)報(bào)告顯示，今年上半年，全國(guó)二氧化硫排放總量1263.4萬(wàn)噸，與去年同期相比下降0.88%；化學(xué)需氧量排放總量691.3萬(wàn)噸，與去年同期相比增長(zhǎng)0.24%。兩項(xiàng)指標(biāo)一升一降，凸顯減排形勢(shì)依然嚴(yán)峻。為此，有關(guān)專家呼吁盡快推行排污權(quán)交易，以推進(jìn)國(guó)家環(huán)保總局全新的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策架構(gòu)和路線圖。為了深入解析排污權(quán)交易等相關(guān)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，本報(bào)記者深入采訪了國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)潘岳和相關(guān)專家。
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| 北京在平谷區(qū)大力推廣太陽(yáng)能新民居。新華社記者 陳建力 攝 |
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| 廣東三水炸毀3家水泥廠向“三高兩低”企業(yè)亮劍。新華社記者 周文杰 攝 |
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| 內(nèi)蒙古呼和浩特市一個(gè)日處理污水1萬(wàn)噸的污水處理項(xiàng)目正在試運(yùn)行。新華社記者 李云平
攝 | 排污權(quán)交易試點(diǎn)經(jīng)歷三階段
記者：早在幾年前我國(guó)就提出了有關(guān)排污權(quán)交易的概念并進(jìn)行了相關(guān)試點(diǎn)，那么，究竟什么是排污權(quán)交易？我國(guó)的排污權(quán)交易進(jìn)展情況如何？
雷明(北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授)：所謂的排污權(quán)交易是指自由買賣以排污許可證形式表現(xiàn)的污染物的排放權(quán)利。具體而言就是，排污單位在獲得一定的排污許可后，根據(jù)自身污染治理成本、減少排污收益等情況，同其它排污單位進(jìn)行排污許可的交易，以求得更好的經(jīng)濟(jì)效益。這是當(dāng)前受到各國(guó)關(guān)注的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策之一。
我國(guó)排污權(quán)交易進(jìn)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：首先，基礎(chǔ)階段，1988年3月國(guó)家環(huán)保局頒布的《水污染物排放許可證管理辦法》規(guī)定：“水污染物排放指標(biāo)，可以在本地區(qū)的排污單位間相互調(diào)劑”；1991年，美國(guó)EPA排污權(quán)交易經(jīng)驗(yàn)被正式介紹到中國(guó)；1996年，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意國(guó)家環(huán)保局提出的《“九五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃》，總量控制開始在全國(guó)范圍內(nèi)推行，為在中國(guó)開展排污權(quán)交易奠定了基礎(chǔ)。
其次，嘗試階段，從1993年開始包頭、平頂山、柳州、開遠(yuǎn)、太原等地方陸續(xù)開展了SO2和煙塵污染的排污權(quán)有償使用的嘗試性工作；上海，嘉興等地相繼開展了水污染物排放總量控制和排污權(quán)有償使用嘗試性工作。
再次，正式試點(diǎn)階段，2001年，中國(guó)國(guó)家環(huán)保總局與美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)簽署《推動(dòng)中國(guó)二氧化硫排放總量控制及排放權(quán)交易政策實(shí)施的研究》合作項(xiàng)目，同年國(guó)家環(huán)保總局和美國(guó)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)合作，共同在江蘇南通和遼寧本溪進(jìn)行了二氧化硫排污權(quán)交易的試點(diǎn)。2002年以后，又相繼在山東、山西等七省市開展“推動(dòng)中國(guó)二氧化硫排放總量控制及排污權(quán)交易政策實(shí)施的研究項(xiàng)目”，拉開了排污權(quán)交易在全國(guó)試點(diǎn)的序幕。
排污權(quán)交易亟待跨越多重障礙
記者：排污權(quán)交易已經(jīng)進(jìn)行了多年的試點(diǎn)，但直到目前仍沒有正式推出，您認(rèn)為這其中還面臨著哪些亟待解決的問(wèn)題？為什么？
雷明：目前，開展排污權(quán)交易主要難點(diǎn)在于：首要的問(wèn)題是建立和完善排污權(quán)交易市場(chǎng)，這其中包括排污權(quán)交易適用范圍問(wèn)題，市場(chǎng)區(qū)域問(wèn)題以及市場(chǎng)主體問(wèn)題和市場(chǎng)交易規(guī)則等。另外，我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)還沒有對(duì)污染物排放權(quán)交易作出明確規(guī)定，排污權(quán)還沒有得到現(xiàn)行法律制度的有效支撐，而社會(huì)信用體系、執(zhí)法機(jī)制也存在缺失。
其次，“總量控制”該如何確定的問(wèn)題。排污權(quán)交易是以總量控制為出發(fā)點(diǎn)和歸宿的。總量控制的基礎(chǔ)在于環(huán)境容量的大小，而環(huán)境容量的確定需要大量的環(huán)境追蹤監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，這是一個(gè)歷史的累積過(guò)程，而我國(guó)目前許多地方環(huán)保管理工作還存在基礎(chǔ)薄弱，數(shù)據(jù)缺乏，信息不暢通等問(wèn)題。
再次，排污許可的分配機(jī)制問(wèn)題。可交易的排污權(quán)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，是否擁有及擁有多少排污權(quán)直接決定著每個(gè)排污源的污染控制成本。因此，排污權(quán)的初始分配涉及科學(xué)合理性問(wèn)題，特別是公平性問(wèn)題，而所有這一切均有賴于一個(gè)公平合理有效排污許可的分配機(jī)制的確立。
馬中(中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授)：現(xiàn)在排污權(quán)按行政區(qū)來(lái)交易是不合理的，因?yàn)槲廴疚锏臄U(kuò)散是沒有行政區(qū)界限的。但是我們國(guó)家已經(jīng)把排污權(quán)分給每個(gè)行政區(qū)的政府了，這不符合科學(xué)的本質(zhì)。排污權(quán)應(yīng)該是在一個(gè)空氣區(qū)內(nèi)操作，或者叫大氣影響區(qū)，比如說(shuō)二氧化硫，它的影響可能有多大是在這個(gè)自然區(qū)域范圍內(nèi)，不應(yīng)該是行政區(qū)域。
其次，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的階段，做排污權(quán)交易時(shí)其成本要比在一個(gè)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)或發(fā)展緩慢的國(guó)家要高。比如一個(gè)地方政府，排污權(quán)即使用不完也不愿意去進(jìn)行交易。因?yàn)樵谒麄兛磥?lái)如果將排污權(quán)拿出去交易，就意味著喪失今后發(fā)展的機(jī)會(huì)。
還有一個(gè)不合理之處在于我國(guó)沒有把二氧化硫的高空排放源和低空排放源分開。我國(guó)排污權(quán)交易的對(duì)象主要是二氧化硫，二氧化硫交易控制的是酸雨，酸雨都是高空排放源即多數(shù)是由大電廠造成的。而低空排放源如開水鍋爐排放的二氧化硫不會(huì)形成酸雨，但現(xiàn)在我國(guó)二氧化硫總量控制計(jì)劃沒有區(qū)分高空排放源和低空排放源，這就導(dǎo)致交易效果減弱。
正是基于行政區(qū)劃分的制約，高空源低空源部分的障礙，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)帶來(lái)的發(fā)展成本過(guò)高，導(dǎo)致了這個(gè)市場(chǎng)不像經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家那么容易建立。
應(yīng)盡快建立排污權(quán)交易相應(yīng)規(guī)章制度
記者：針對(duì)目前排污權(quán)交易所面臨的一些障礙，您有哪些相應(yīng)的建議？
雷明：我認(rèn)為應(yīng)該從多個(gè)方面入手解決這一問(wèn)題。一方面，應(yīng)依法培育和健全排污交易市場(chǎng)。因?yàn)榻灰资袌?chǎng)不能自發(fā)形成，必須通過(guò)立法才能形成。立法的目的包括對(duì)排污權(quán)的界定，對(duì)市場(chǎng)主體，排污權(quán)分配機(jī)制，市場(chǎng)交易規(guī)則和排污權(quán)交易方式等的確定，還包括與現(xiàn)有法規(guī)的協(xié)調(diào)等。加快制訂和實(shí)施《污染物排放許可證管理辦法》，在較短時(shí)間內(nèi)形成良好的排污許可證運(yùn)行機(jī)制，建立集立法、信息公示、監(jiān)控系統(tǒng)、總量控制、排污權(quán)的分配和市場(chǎng)交易一體的排污權(quán)交易體系。
另一方面，應(yīng)正視我國(guó)與外國(guó)國(guó)情的差異，確保我國(guó)排污權(quán)交易體系真正具有中國(guó)特色。如在借鑒美國(guó)泡泡政策，開展特定區(qū)域/流域/領(lǐng)域排污權(quán)交易基礎(chǔ)上，逐步建立全國(guó)單一市場(chǎng)環(huán)境排污權(quán)交易市場(chǎng)，避免交易的復(fù)雜性問(wèn)題。當(dāng)然，同時(shí)應(yīng)防止出現(xiàn)污染向某個(gè)地區(qū)聚集不平衡現(xiàn)象，現(xiàn)階段環(huán)境排污權(quán)交易還應(yīng)在政府環(huán)境保護(hù)主管部門監(jiān)督管理下進(jìn)行。
與此同時(shí)，建立健全社會(huì)特別是各排污主體完整的環(huán)境信用體系也刻不容緩。國(guó)家應(yīng)對(duì)各污染企業(yè)的環(huán)境保護(hù)信用情況進(jìn)行審查，對(duì)不符合要求的企業(yè)，如歷史上有環(huán)保違規(guī)記錄而又拒不整改的企業(yè)，實(shí)施不予或延緩發(fā)放排污許可證處罰。在推進(jìn)排污權(quán)交易直接降低減排成本費(fèi)用的同時(shí)，還應(yīng)探索企業(yè)積極主動(dòng)開展污染治理技術(shù)革新和提高能源效率的激勵(lì)和約束機(jī)制，加快減排目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。
環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系是解決環(huán)境問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制
記者：針對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，作為環(huán)境主管部門的領(lǐng)導(dǎo)您認(rèn)為除了排污權(quán)交易之外，還需要推出哪些具體措施來(lái)加以應(yīng)對(duì)？
潘岳(國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng))：我認(rèn)為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系是解決環(huán)境問(wèn)題最有效、最能形成長(zhǎng)效機(jī)制的辦法，是宏觀經(jīng)濟(jì)手段的重要組成部分，更是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的制度支撐。當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，除了官員環(huán)境考核問(wèn)責(zé)制度尚未到位外，從經(jīng)濟(jì)上講，還缺乏一套激勵(lì)各級(jí)政府和企業(yè)長(zhǎng)期有效配置環(huán)境資源的機(jī)制。
溫家寶總理指出解決環(huán)境問(wèn)題必須實(shí)現(xiàn)“歷史性轉(zhuǎn)變”，即“從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問(wèn)題”。“必要的行政辦法”指的便是“區(qū)域限批”這類手段，而經(jīng)濟(jì)手段則指的是全新的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。所謂環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是指按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，運(yùn)用價(jià)格、稅收、財(cái)政、信貸、收費(fèi)、保險(xiǎn)等經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)節(jié)或影響市場(chǎng)主體的行為，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。
記者：您認(rèn)為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的架構(gòu)體系應(yīng)由哪些內(nèi)容組成呢？
潘岳：具體應(yīng)該包括七個(gè)方面：一是綠色稅收。要對(duì)開發(fā)、保護(hù)、使用環(huán)境資源的納稅單位和個(gè)人，按其對(duì)環(huán)境資源的開發(fā)利用、污染、破壞和保護(hù)的程度進(jìn)行征收或減免，對(duì)于環(huán)境友好行為實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，對(duì)環(huán)境不友好行為，建立以污染排放量為依據(jù)的直接污染稅，以間接污染為依據(jù)的產(chǎn)品環(huán)境稅；二是環(huán)境收費(fèi)。提高排污收費(fèi)水平，在資源價(jià)格改革中充分考慮環(huán)境保護(hù)因素，以價(jià)格和收費(fèi)手段推動(dòng)節(jié)能減排；三是綠色資本市場(chǎng)。在間接融資渠道，推行“綠色貸款”，對(duì)環(huán)境友好型企業(yè)或機(jī)構(gòu)提供貸款扶持并實(shí)施優(yōu)惠利率，對(duì)污染企業(yè)的新建項(xiàng)目投資和流動(dòng)資金進(jìn)行貸款額度限制并實(shí)施懲罰性高利率；四是生態(tài)補(bǔ)償。要完善發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)、城市對(duì)鄉(xiāng)村、富裕人群對(duì)貧困人群、下游對(duì)上游、受益方對(duì)受損方、“兩高”產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)行以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段為主的生態(tài)補(bǔ)償政策；五是排污權(quán)交易。利用市場(chǎng)力量實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和優(yōu)化環(huán)境容量資源配置，降低污染控制的總成本，調(diào)動(dòng)污染者治污的積極性；六是綠色貿(mào)易。針對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家越來(lái)越多的綠色貿(mào)易壁壘，中國(guó)必須改變單純追求數(shù)量增長(zhǎng)，而忽視資源約束和環(huán)境容量的發(fā)展模式，平衡好進(jìn)出口貿(mào)易與國(guó)內(nèi)外環(huán)保的利益關(guān)系；七是綠色保險(xiǎn)。其中環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)最具代表性，一方面由保險(xiǎn)公司對(duì)污染突發(fā)事故受害者進(jìn)行賠償，減輕政府與企業(yè)的壓力；一方面又增強(qiáng)了市場(chǎng)機(jī)制對(duì)企業(yè)排污的監(jiān)督力量。
四年內(nèi)初步形成中國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系
記者：既然明確了環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的基本內(nèi)容，那么國(guó)家環(huán)保總局下一步將會(huì)采取哪些具體的措施呢？
潘岳：目前，環(huán)保總局已經(jīng)與人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合制定出臺(tái)了《落實(shí)環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見》。下一步，將是聯(lián)合財(cái)政部開展環(huán)境財(cái)稅政策、生態(tài)補(bǔ)償政策等課題的研究和試點(diǎn)；聯(lián)合證監(jiān)會(huì)，對(duì)上市公司進(jìn)行環(huán)境保護(hù)核查，評(píng)價(jià)其環(huán)境績(jī)效，促進(jìn)上市公司履行環(huán)保責(zé)任；聯(lián)合保監(jiān)會(huì)，在環(huán)境事故高發(fā)的企業(yè)和區(qū)域推行環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)試點(diǎn)；聯(lián)合商務(wù)部，加強(qiáng)對(duì)出口企業(yè)環(huán)境管理，限制不履行社會(huì)責(zé)任的企業(yè)產(chǎn)品出口。
從環(huán)保總局與各宏觀經(jīng)濟(jì)部門合作情況看，爭(zhēng)取在一年內(nèi)出臺(tái)若干項(xiàng)政策；兩年內(nèi)完成主要政策試點(diǎn)；四年內(nèi)初步形成中國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策一旦推行，不僅對(duì)中國(guó)環(huán)保事業(yè)有重大意義，也為中國(guó)科學(xué)發(fā)展觀與行政體制改革提供了堅(jiān)實(shí)的制度支撐。
[知無(wú)不言]節(jié)能減排不能抓大放小
繼北京市向市民發(fā)放500多萬(wàn)把限量小鹽勺后，今年年底前，市政府還得向每戶居民家庭免費(fèi)發(fā)放一個(gè)限量油壺，幫助居民控制每日的食油量。這條新聞讓筆者頗生感慨。[詳情] |