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目前，國家已把加強(qiáng)水污染防治放在切實解決六大突出的環(huán)境問題之首，并部署了當(dāng)前和今后一個時期的水污染防治工作。如何構(gòu)建有效的跨行政區(qū)水污染防治合作機(jī)制，多年從事環(huán)保宏觀政策研究的浙江省嘉興學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所所長虞錫君教授接受記者采訪認(rèn)為，必須推進(jìn)防治機(jī)制的五個重要轉(zhuǎn)變。
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| 無錫鋪設(shè)治污管為太湖截污。新華社發(fā) 程炳洪
攝 | 管理體制：應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱茖印迸c“網(wǎng)絡(luò)”結(jié)構(gòu)有效結(jié)合
跨行政區(qū)包括跨省、跨市(地級市)和跨縣三個層面，目前最難解決的跨界污染是跨省界之間的污染問題。虞錫君教授說，水的無地界性要求流域內(nèi)各行政區(qū)政府必須聯(lián)合起來，把全流域作為一個整體空間來考慮合作治水，才能使生命之河永續(xù)長存。我國目前的環(huán)保管理體制是典型的“科層結(jié)構(gòu)”，其基本特征是按政府層級構(gòu)成垂直領(lǐng)導(dǎo)，按行政區(qū)域劃分管理權(quán)限。這種管理體制已不適應(yīng)現(xiàn)今以流域為整體綜合治理的水環(huán)境保護(hù)的客觀要求。以太湖流域為例，相關(guān)行政區(qū)域有上海、杭州、蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江、嘉興、湖州八個市，分屬于滬、蘇、浙三個省市，之間缺乏一個有效的流域管理機(jī)構(gòu)。現(xiàn)隸屬于水利部的太湖管理局，只能實行單項管理，無法承擔(dān)跨部門、跨區(qū)域流域性問題的綜合協(xié)調(diào)與管理任務(wù)。目前單純的科層治水結(jié)構(gòu)導(dǎo)致“市自為戰(zhàn)，縣自為戰(zhàn)”的水污染防治格局，大大降低了防治效率。
改革和突破的方向，可以流域為單位，設(shè)立由相關(guān)行政區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)成員組成、上級環(huán)保部門參與的專門委員會，作為流域水環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的權(quán)威機(jī)構(gòu)，下設(shè)辦公室具體操作。上級環(huán)保部門參與有利于貫徹上級政府的環(huán)保政策，有利于協(xié)調(diào)各地關(guān)系。地方政府擁有區(qū)域內(nèi)人、財、物資源的相應(yīng)配置權(quán)。這種以流域內(nèi)地方政府聯(lián)盟為主體的新管理體制，既保留和發(fā)揮了“科層結(jié)構(gòu)”的積極作用，又加強(qiáng)了流域內(nèi)相關(guān)行政區(qū)“網(wǎng)絡(luò)”的橫向交流和合作，應(yīng)該成為流域水污染防治管理體制創(chuàng)新的目標(biāo)模式。
責(zé)任主體：應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)與地方政府兩個主體
現(xiàn)行的水污染防治制度，責(zé)任主體僅鎖定在工商企業(yè)，只重視對污染企業(yè)的管制和監(jiān)督，而缺乏對行政區(qū)域及其地方政府相應(yīng)的科學(xué)考量和獎懲機(jī)制。
近年來跨界水污染事件頻發(fā)的事實證明，地方政府在水污染防治責(zé)任主體上的缺位是水污染形勢嚴(yán)峻的重要原因。
改革的方向，應(yīng)把工商企業(yè)和地方政府共同作為水污染防治的兩個責(zé)任主體。企業(yè)對自身的污染行為負(fù)責(zé)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。地方政府對所轄行政區(qū)域的水污染狀況負(fù)責(zé)，造成水污染超標(biāo)的行政區(qū)政府必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。一旦地方政府真正成為水污染防治的責(zé)任主體，其治污行為就有了新的動力，當(dāng)?shù)卣c污染源的關(guān)系、鄰域上下游之間的關(guān)系就會發(fā)生實質(zhì)性變化，水污染防治就會出現(xiàn)新局面。
調(diào)控機(jī)制：應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭灰惑w”的新機(jī)制
我國現(xiàn)行的水污染防治調(diào)控機(jī)制偏重于突擊性的“環(huán)保風(fēng)暴”，偏重于被動性的末端治理和事后性的事故處置。這種單一的行政手段在環(huán)保的初始階段是必要的，但時至今日，傳統(tǒng)的水污染防治調(diào)控機(jī)制已經(jīng)不適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的歷史性轉(zhuǎn)變，必須實行創(chuàng)新性改革。美國水污染控制法的調(diào)控機(jī)制值得我們借鑒。
美國水污染控制立法已經(jīng)有100多年的歷史。從1899年的《河流和港口法》到2002年11月新修訂的《聯(lián)邦水污染控制法》，經(jīng)歷了一個逐步完善的過程，并最終形成了以“命令控制”為主，以“經(jīng)濟(jì)激勵”為輔，以“公眾參與”為補(bǔ)充的“三位一體”水污染防治調(diào)控機(jī)制。命令控制機(jī)制是美國水污染控制機(jī)制的主導(dǎo)，表現(xiàn)為由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)制定水污染控制的基本政策和污水排放標(biāo)準(zhǔn)，由各州負(fù)責(zé)實施。經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制表現(xiàn)為水污染防治中的排污權(quán)交易制度，這是一種基于市場的政策工具。但由于水污染成因的復(fù)雜性和經(jīng)濟(jì)刺激作用的不確定性，這種手段尚不能成為水污染控制的主要手段。公眾參與機(jī)制是前兩種機(jī)制的有益補(bǔ)充。在美國，環(huán)境運(yùn)動、立法聽證制度、公民訴訟制度是公眾參與的主要表現(xiàn)形式。根據(jù)我國的實際，借鑒美國“三位一體”的水污染防治調(diào)控機(jī)制的做法，很有必要。
鄰域關(guān)系：應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榭缧姓䥇^(qū)合作防治水污染
目前，由于利益機(jī)制的驅(qū)動和小農(nóng)生產(chǎn)方式的慣性影響，鄰域之間的水污染防治存在著兩種不良傾向：一是各家自掃門前雪，缺乏流域內(nèi)的跨行政區(qū)合作，使水資源保護(hù)和修復(fù)的配置效率不高，浪費(fèi)了社會資源。二是以鄰為壑，利己損人。有些區(qū)域以水污染為代價，發(fā)展污染項目，甚至把污染項目選址在鄰域下游交界處，在發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的同時，嚴(yán)重污染了鄰域下游，形成跨界水污染。
近年來，一些先進(jìn)地區(qū)開始探索構(gòu)建跨行政區(qū)水污染防治合作機(jī)制。廣東省最近出臺了水環(huán)境管理方面的重要法規(guī)——《廣東省跨行政區(qū)河流交接斷面水質(zhì)保護(hù)條例》，這是我國首部關(guān)于跨行政區(qū)水污染防治的專門法律。浙江省2005年頒布了《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》，著重設(shè)計了支持江河水系源頭地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的制度安排。
總結(jié)各地的實踐經(jīng)驗，跨行政區(qū)水污染防治合作機(jī)制應(yīng)包括五個方面的主要內(nèi)容：一是建立交界水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測機(jī)制，這是水污染合作防治的基礎(chǔ)。二是建立流域環(huán)保信息互通機(jī)制，其中最為關(guān)鍵的是鄰域上游地區(qū)增設(shè)水污染企業(yè)時，應(yīng)及時向鄰域下游通報信息，并征求其意見。三是建立水環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，包括常規(guī)性的聯(lián)合檢查機(jī)制和突發(fā)性的水污染事故聯(lián)合處置機(jī)制。四是建立水污染防治基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享機(jī)制，這里所說的基礎(chǔ)設(shè)施，特指跨行政區(qū)域的污水治理工程和飲用水引水工程。目前存在著一種不良現(xiàn)象，跨行政區(qū)水污染防治工程遠(yuǎn)不如跨行政區(qū)防洪抗災(zāi)水利工程得到重視，這是今后必須下大力氣解決的薄弱環(huán)節(jié)。五是建立流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
治污方式：應(yīng)由分散向相對集中治污轉(zhuǎn)變
分散治污方式存在著多方面的弊端，如污水處理設(shè)施難以得到優(yōu)化配置，排放廢水難以穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，監(jiān)督成本很高等等。隨著企業(yè)空間集聚度的提高，特別是生態(tài)工業(yè)園區(qū)、生態(tài)市縣等新規(guī)劃的實施，一些地方水污染治理方式發(fā)生了革命性的變化，這種相對集中的治理方式已在上海、浙江、江蘇等發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)推進(jìn)，收到了比較好的效果，為全國其他地區(qū)提供了初步的經(jīng)驗。
相對集中治理污水模式有三個主要特征：其一，政府統(tǒng)一規(guī)劃，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)。統(tǒng)籌的區(qū)域范圍因地制宜，有些以縣域統(tǒng)籌為宜，有些以地級市、甚至跨省統(tǒng)籌為宜。污水處理網(wǎng)絡(luò)不但覆蓋已經(jīng)形成的區(qū)塊，而且要覆蓋規(guī)劃期內(nèi)將要形成的區(qū)塊。其二，打破行政界限，區(qū)域合作治水。相對集中治理污水系統(tǒng)宜采用共建集污管網(wǎng)、集中定點(diǎn)處理、達(dá)標(biāo)排放的運(yùn)行方式。這一系統(tǒng)的建設(shè)必然會超出一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、甚至一個縣(市)的范圍，追求資源的合理配置。其三，創(chuàng)新體制機(jī)制。如浙江海寧市組建城鄉(xiāng)供水和污水治理一體化的水務(wù)集團(tuán)公司，按照污染者付費(fèi)原則，采取市場化方式運(yùn)行。 |