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學(xué)者們認(rèn)為，長(zhǎng)三角最需要改變的是“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”思維。“盡管大部分官員都意識(shí)到區(qū)域協(xié)作、區(qū)域一體化將給長(zhǎng)三角整體及下屬各行政區(qū)帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)能量，但由于制度制約因素的存在，地方比拼、重復(fù)建設(shè)還是在繼續(xù)。這可以稱為‘制度悖論’和‘長(zhǎng)三角尷尬’。”華東師范大學(xué)長(zhǎng)江流域發(fā)展研究院教授沈玉芳如是說(shuō)。 |
一份調(diào)研數(shù)據(jù)認(rèn)為，長(zhǎng)三角的地方市場(chǎng)分割程度已經(jīng)大為減輕，其對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的阻礙作用下降接近50%；但另一種觀念認(rèn)為，“即使在已經(jīng)公布的區(qū)域規(guī)劃草案中，也缺乏對(duì)長(zhǎng)三角根本問(wèn)題的關(guān)注。”
市場(chǎng)分割的阻礙已下降45.7%
一份來(lái)自中山大學(xué)的研究報(bào)告稱，以1990年至2002年間的長(zhǎng)三角城市群為樣本，隨著長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)的成立、運(yùn)行，地方市場(chǎng)分割對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的阻礙作用已經(jīng)下降了45.7%。
復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)者尹伯成認(rèn)為，近幾年長(zhǎng)三角互動(dòng)協(xié)作發(fā)展迅猛，根據(jù)中大研究報(bào)告作保守推斷，這個(gè)數(shù)據(jù)起碼已經(jīng)超過(guò)50%。
南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)劉志彪也對(duì)這個(gè)結(jié)論表示認(rèn)可。他說(shuō)，雖然地方市場(chǎng)分割的逐步消除是否可以完全歸功于經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)的運(yùn)作值得商榷，但長(zhǎng)三角區(qū)域一體化程度日益提升是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。
1997年，第一次長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)從以旅游、商貿(mào)專題入手，開(kāi)始探索區(qū)域經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)性合作。此后，長(zhǎng)三角城市合作的領(lǐng)域逐步向交通、信息、規(guī)劃、科技、產(chǎn)權(quán)、人才、港口、物流等領(lǐng)域拓展，初步建立了區(qū)域內(nèi)互動(dòng)合作的框架。其中，通關(guān)、旅游、公交一卡通、信息等方面的資源整合進(jìn)展尤為突出。
以公交為例，本次長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)表示，將成立“長(zhǎng)三角一卡通互通協(xié)調(diào)小組”，預(yù)計(jì)到2010年，長(zhǎng)三角16個(gè)會(huì)員城市有望實(shí)現(xiàn)城際交通卡互通兼容，包括公交、出租、軌道交通、停車(chē)場(chǎng)、高速公路收費(fèi)等系統(tǒng)都將實(shí)現(xiàn)“一卡通行”。
長(zhǎng)三角區(qū)域合作不同層次的制度設(shè)計(jì)也逐漸成形。第一個(gè)層次是滬蘇浙兩省一市6位主要領(lǐng)導(dǎo)的不定期會(huì)晤，目前已確定能源、環(huán)保、大交通、科技等合作專題；第二個(gè)層次是每年一次的滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)，這個(gè)常務(wù)副省長(zhǎng)級(jí)別的座談會(huì)以“項(xiàng)目推進(jìn)”的形式，下設(shè)一系列專題組推進(jìn)具體工作；第三個(gè)層次是目前長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)16個(gè)會(huì)員城市的市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，自2004年以來(lái)，確定為每年一次。
“長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)作已經(jīng)從務(wù)虛走向務(wù)實(shí)，從溝通走向協(xié)作，現(xiàn)已進(jìn)入以專題合作為抓手，推進(jìn)制度銜接的階段。”上海市政府合作交流辦副主任陳榮堂說(shuō)。
“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”思維仍有相當(dāng)市場(chǎng)
盡管合作進(jìn)展順利，但也有事實(shí)表明，長(zhǎng)三角存在的種種制度性困境并沒(méi)有得到根本性的解決。
在江蘇省南通市下轄的通州、海門(mén)交界處，有一個(gè)規(guī)模頗大的家紡城，產(chǎn)值已超過(guò)2億元。它地跨兩個(gè)同屬一市的縣級(jí)行政區(qū)，在歷史上就是一個(gè)整體，但兩個(gè)行政區(qū)卻各自在做規(guī)劃。“海門(mén)先在家紡城建物流園區(qū)，通州接著也建，雙方在公共設(shè)施方面根本不能銜接。就連家紡城的名字也要爭(zhēng)，通州方面要叫中國(guó)通州國(guó)際家紡城，海門(mén)方面則要冠中國(guó)海門(mén)字樣。”一位剛剛到南通進(jìn)行調(diào)研的學(xué)者對(duì)記者說(shuō)。
“這里面有政績(jī)的考慮，也有財(cái)政收入的考慮。兩個(gè)縣尚且如此，更不要說(shuō)在長(zhǎng)三角這么大的范圍內(nèi)了。問(wèn)題就在于目前我們的地方政府還是發(fā)展型政府，不是公共服務(wù)型政府。”這位學(xué)者得出了這樣的結(jié)論。
而在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，由于缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，區(qū)域性空港、海港、河港布局不夠合理，存在大量盲目投資和重復(fù)建設(shè)。以“黃金水道”長(zhǎng)江為例，歷年修建的數(shù)量眾多的過(guò)江通道中，只有武漢、蕪湖、南京3處長(zhǎng)江大橋是公路鐵路兩用的。正在建設(shè)中的蘇通大橋、杭州灣跨海大橋等，都沒(méi)有考慮到這個(gè)問(wèn)題，還要另外設(shè)計(jì)、修建鐵路大橋，浪費(fèi)驚人。
學(xué)者們認(rèn)為，長(zhǎng)三角最需要改變的是“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”思維。事實(shí)上，這種“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”思維在長(zhǎng)三角地區(qū)依舊有相當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)。“政府應(yīng)該把自己當(dāng)作協(xié)調(diào)的主體，而不是競(jìng)爭(zhēng)的主體。”劉志彪說(shuō)。
應(yīng)更關(guān)注逆向規(guī)劃
作為我國(guó)第一個(gè)由國(guó)家批準(zhǔn)、跨行政區(qū)的區(qū)域性規(guī)劃，正在編制的《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃綱要》是中國(guó)首次用區(qū)域規(guī)劃的形式來(lái)調(diào)整經(jīng)濟(jì)格局。目前，規(guī)劃草案已基本編制完成，并簽發(fā)到相關(guān)省市征求意見(jiàn)。
根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司副司長(zhǎng)陳宣慶披露的內(nèi)容，長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃草案主要由8個(gè)方面的內(nèi)容組成，包括指導(dǎo)思想和原則、功能定位、區(qū)域發(fā)展總體布局、城鎮(zhèn)體系發(fā)展布局、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、重大基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)與建設(shè)、資源利用與環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策措施等。
規(guī)劃草案初步明確了長(zhǎng)三角四大功能定位：我國(guó)綜合實(shí)力最強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)中心、亞太地區(qū)重要國(guó)際門(mén)戶、全球重要的先進(jìn)制造業(yè)基地、我國(guó)率先躋身世界級(jí)城市群的地區(qū)；同時(shí)也賦予長(zhǎng)三角“壯大東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、推動(dòng)長(zhǎng)江流域快速崛起、帶動(dòng)中西部加快發(fā)展、促進(jìn)全國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、引領(lǐng)我國(guó)全面參加全球競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮核心作用”的國(guó)家使命。
沈玉芳說(shuō)：“這是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，第一次嘗試以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方式，解決市場(chǎng)本身不能解決的問(wèn)題，解決單個(gè)行政主體解決不了的問(wèn)題。”
然而正由于被寄予厚望，長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃也招致不少批評(píng)。不少學(xué)者認(rèn)為，長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃的編制是一次有益的、重要的嘗試，亮點(diǎn)不少；但從目前已對(duì)外公布的規(guī)劃草案大綱看，也還有很多需要調(diào)整和改進(jìn)的地方。
根據(jù)國(guó)際規(guī)劃史的理論和實(shí)踐，區(qū)域規(guī)劃調(diào)整的對(duì)象應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中需要協(xié)同的問(wèn)題而不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身，包括經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和生態(tài)目標(biāo)，而尤以后兩者為主。在我國(guó)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度不完善等原因，區(qū)域規(guī)劃同時(shí)應(yīng)解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題。
“長(zhǎng)三角的實(shí)際情況表明，政府作為市場(chǎng)力量參與競(jìng)爭(zhēng)的‘政府市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為’已經(jīng)成為市場(chǎng)失靈的重要原因——這意味著，規(guī)劃首要關(guān)注的對(duì)象依舊應(yīng)該是拆除行政壁壘和藩籬。”沈玉芳說(shuō)。
在沈玉芳看來(lái)，目前的長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃草案還是一個(gè)發(fā)展型規(guī)劃，而不是“發(fā)展——平衡——控制”型規(guī)劃。沈玉芳認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，區(qū)域規(guī)劃更應(yīng)該關(guān)注對(duì)發(fā)展的均衡與控制而非發(fā)展本身，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的平衡和協(xié)調(diào)，以及通過(guò)何種路徑去達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，而不是產(chǎn)業(yè)布局的直接配置和分工——解決生產(chǎn)力空間布局的應(yīng)該是市場(chǎng)而不是行政。
類(lèi)似的聲音也在長(zhǎng)三角部分官員中出現(xiàn)。一名上海官員在接受記者采訪時(shí)表示：“長(zhǎng)三角規(guī)劃應(yīng)該更關(guān)注逆向規(guī)劃，而不是正向規(guī)劃。也就是說(shuō)，要減少應(yīng)該怎樣的內(nèi)容，代之以禁止、限制的內(nèi)容。”
或許，長(zhǎng)三角現(xiàn)在需要做的還是“拆”的工作，因?yàn)椤安稹北旧砭褪且环N積極的“建”。 |