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今年，我國對外開放的重大事項之一，就是將在年底正式啟動加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》(簡稱GPA)的談判。1月4日，記者就加入GPA和開放政府采購市場對我國的新挑戰(zhàn)及其國內(nèi)準備問題，采訪了中國法學(xué)會WTO法研究會副會長、清華大學(xué)教授于安。
政府采購保護產(chǎn)業(yè)作用凸顯
我國加入世界貿(mào)易組織(簡稱WTO)雖已五年，并不意味著我國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)適應(yīng)國際競爭，而是全面競爭的開始。于安指出，過渡期基本結(jié)束的法律含義，是關(guān)稅等政府對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護傳統(tǒng)措施的減少和消除達到協(xié)議水平。境外產(chǎn)業(yè)對國內(nèi)的沖擊從今年真正全面開始了。
過渡期是政府逐漸減少對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護的時期。保護措施在五年內(nèi)分階段地逐步減少，相當多而且重要的產(chǎn)業(yè)只是在最后一年才失去政府的保護，所以現(xiàn)在尚不能說明國內(nèi)產(chǎn)業(yè)是否能夠完全適應(yīng)來自其他成員的國際競爭。因此，現(xiàn)在政府面臨的重要問題，是在過渡期基本結(jié)束以后如何有效地保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，使其在國際競爭中得到發(fā)展而不喪失競爭力。國內(nèi)產(chǎn)業(yè)是國家經(jīng)濟主權(quán)的基礎(chǔ)，保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)是所有WTO成員政府不可推卸的責(zé)任。需要注意的一個事實是，現(xiàn)在進入中國市場進行銷售和投資的，大多是跨國公司和持有品牌產(chǎn)品的公司，外國中小企業(yè)不多。有一些產(chǎn)業(yè)在形成競爭力以前，需要得到政府的保護才能發(fā)展，特別是所謂的“幼稚產(chǎn)業(yè)”。
于安告訴記者，政府對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護大致有國別措施和普遍措施兩種。國別保護措施是比較傳統(tǒng)的，例如對貨物的關(guān)稅、配額和對服務(wù)的市場準入進口限制等。在過渡期基本結(jié)束以后，這種保護措施作用就不大了。例如，雖然現(xiàn)在仍然對來自其他成員的汽車配件征收關(guān)稅，但是國內(nèi)越來越多的消費者已經(jīng)有能力購買國內(nèi)組裝的外國品牌轎車了，這就說明關(guān)稅對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護作用已經(jīng)非常低下了，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)必須主要靠自己贏得市場了。在這種情況下，政府的保護措施就只能在WTO制度框架內(nèi)實施，大多數(shù)成員政府都可以使用，所以是一種普遍性保護措施。我國可以使用的普遍性保護措施大致上可以有四類：貿(mào)易救濟措施、公益保護措施、政府采購措施和可以使用的其他措施(例如不可訴類政府補貼)。其中只有政府采購是最徹底的和最有力的，因為它可以完全禁止境外的貨物和服務(wù)進入政府采購市場，其他措施都是有條件的限制手段。因此，政府采購對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護作用將會凸顯出來。
但是非常遺憾的是，在過去五年內(nèi)，政府采購的保護作用并沒有很好地發(fā)揮。規(guī)定應(yīng)當購買“國貨”的《政府采購法》第10條沒有得到應(yīng)有的尊重和執(zhí)行。五年后的今天，政府采購保護作用明顯之日，卻又是市場開放談判開始之時。在困難的抉擇面前，我們應(yīng)當一方面利用談判成功和結(jié)束以前的時間，為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更有效的保護；另一方面，我們必須從現(xiàn)在起做好開放前的準備工作。準備工作做好了，即使開放后政府采購也未必是外國人的天下。美國政府采購市場龐大，但是外國產(chǎn)品和服務(wù)占有的份額也就只有11%左右。
統(tǒng)一市場和制度應(yīng)當先行
考慮到未來的國際競爭，我們首先應(yīng)當整合國內(nèi)市場。國內(nèi)市場的統(tǒng)一，對于提高國內(nèi)產(chǎn)業(yè)在政府采購市場上的競爭力十分重要。但是從《政府采購法》適用的角度看，我國政府采購市場現(xiàn)在是“一個分散的市場。”于安說。
目前我國政府采購法的適用范圍是由集中采購目錄和采購限額決定的，每年公布的政府采購統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映的就是這一范圍內(nèi)的采購。實際上，除了這些以外，還有以下四個部分：
第一是國家投資的大型公共工程及其重大裝備采購。例如三峽工程、奧運會工程、國家大劇院工程等，沒有整體地納入集中采購目錄。這些領(lǐng)域不但在法律適用上存在歧義，而且在行政監(jiān)管上也不統(tǒng)一。在政府采購市場中，公共工程歷來就是象征和標志，是政府采購市場的主要部分。
第二是軍事采購，包括后勤軍需、武器裝備和國防科技采購三部分。根據(jù)WTO《政府采購協(xié)定》例外條款的規(guī)定，上述出于國防安全的軍事采購在法律上可以不對外開放，可以長期合法地用于保護和扶持國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。法律上不開放的意思是，我國可以根據(jù)需要購買外國貨，但是外國供應(yīng)上沒有權(quán)利一定要參與國內(nèi)的采購招標。《政府采購法》第86條規(guī)定，由中央軍委另行制定法規(guī)規(guī)范軍事采購。
第三是國有企業(yè)使用財政性資金進行的采購。國有企業(yè)的財產(chǎn)本來就是經(jīng)營性國有資產(chǎn)。無論如何自主，國有企業(yè)的活動中都不能擺脫公共性質(zhì)，也不能脫離公法的規(guī)范。現(xiàn)在的《政府采購法》完全排除了對國有企業(yè)的規(guī)范，2001年中國加入世界貿(mào)易組織的議定書也規(guī)定國有企業(yè)和國家控股企業(yè)以商業(yè)目的進行的采購不屬于政府采購。國有企業(yè)完全受普通自由貿(mào)易協(xié)定支配，不利于發(fā)揮其公共功能，也不利于國有資產(chǎn)的保值增值。例如歐盟成員國國有企業(yè)的采購就不是這樣，它們被列入政府機構(gòu)以外的“公共實體”范疇，受政府采購規(guī)則的支配。這一問題應(yīng)當在談判中提出來，否則不利于中國企業(yè)在國際政府采購市場上競爭。
第四是集中采購目錄以外、采購限制額度以下的政府采購。這部分采購現(xiàn)在不適用《政府采購法》，完全適用普通民事采購規(guī)則的支配，與普通老百姓買東西的方式?jīng)]有什么區(qū)別，缺少公眾監(jiān)督和強制競爭機制。但是它確實屬于政府采購整體市場的組成部分。
市場統(tǒng)一的基礎(chǔ)，是法律制度的統(tǒng)一。于安告訴記者，政府采購領(lǐng)域發(fā)生的所有問題，都可以歸結(jié)到制度建設(shè)上來。2003年開始實施的《政府采購法》，是一個非常框架性的立法，該法第九章規(guī)定其實施的具體步驟和辦法由國務(wù)院規(guī)定。這個辦法的起草工作已經(jīng)比較久了，至少從準備市場開放統(tǒng)一國內(nèi)市場和制度的角度，應(yīng)當加緊制定和公布。另外一個非常需要而尚未制定公布的規(guī)則，就是政府采購原產(chǎn)地規(guī)定。政府采購原產(chǎn)地規(guī)則是確定國貨與外國貨的依據(jù)。它的缺失是外國產(chǎn)品大舉占據(jù)國內(nèi)政府采購市場的重要原因。
集中采購機構(gòu)專業(yè)化和強化競爭程序
除了統(tǒng)一制度和市場外，于安還提到，市場開放前國內(nèi)準備的重要內(nèi)容是政府采購機構(gòu)專業(yè)化和提高政府采購競爭的公平和規(guī)范程度。
“政府采購機構(gòu)必須走專業(yè)化道路，依賴商業(yè)性招標公司不是出路。”于安指出，根據(jù)《政府采購法》第16條和第62條，集中采購機構(gòu)設(shè)置和活動的原則，是非營利性和專業(yè)化，這是與《招標投標法》的一個重要區(qū)別。競爭本身就有成本，如果組織競爭的機構(gòu)本身又以營利為目的，不但將增加采購成本，而且也與政府采購活動本身的公共性質(zhì)不相符合。
他告訴記者，目前，政府采購機構(gòu)專業(yè)化水平不高的確影響了政府采購活動的開展。這首先表現(xiàn)在崗位性質(zhì)的不統(tǒng)一，究竟是管理崗位還是專業(yè)技術(shù)崗位不明確。從事政府采購專業(yè)活動的機構(gòu)，應(yīng)當以設(shè)置專業(yè)技術(shù)崗位為主，并且配備專業(yè)技術(shù)人員。在編制管理依法到位后，人事部門工作也應(yīng)當跟上去，例如盡快確定政府采購師的職業(yè)序列和職業(yè)資格標準，然后按照職業(yè)標準進行人事管理和行政監(jiān)督，誰出了事情就追究誰的責(zé)任。加入GPA和市場開放后，政府采購機構(gòu)專業(yè)技能不提高、專業(yè)化程度不夠，肯定會影響公平競爭秩序。
政府采購的公平競爭原則主要靠程序來保證實現(xiàn)，于安主張，應(yīng)當以電子化作為工作重點來推進。政府采購程序設(shè)計的原則，就是通過競爭選擇最好的供應(yīng)商。選擇者本身的公正品格和判斷能力當然是重要的，但是有關(guān)供應(yīng)商信息的充分是正確選擇的前提條件。如果信息充分、真實，評標專家和采購人就難以睜眼說瞎話，監(jiān)督機構(gòu)也可以更有效率地工作。所以采購電子化是提高競爭公平程度的重要出路。電子信息存儲量大、流通快，不但提高了采購決策的速度，還防止評標專家扭曲信息，讓中國的政府采購達到最大可能的公平程度。 |