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國(guó)家統(tǒng)計(jì)局總工程師鄭京平認(rèn)為，縣級(jí)政府間的競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展模式讓中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了持續(xù)高速的發(fā)展，但是這種模式也具有一些缺陷，短期內(nèi)應(yīng)在繼續(xù)利用的同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，長(zhǎng)期應(yīng)予以改革。
縣域經(jīng)濟(jì)間競(jìng)爭(zhēng)的特點(diǎn)
鄭京平說(shuō)，一般情況下，經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的是人與人之間的競(jìng)爭(zhēng)，戶(hù)與戶(hù)之間的競(jìng)爭(zhēng)，還有公司與公司之間的競(jìng)爭(zhēng)。在中國(guó)，除了上述競(jìng)爭(zhēng)之外，應(yīng)該說(shuō)還增加了具有中國(guó)特色的縣級(jí)政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。這個(gè)競(jìng)爭(zhēng)正是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡里面的一個(gè)重要因素。
縣級(jí)政府間競(jìng)爭(zhēng)有三個(gè)特點(diǎn)。
第一個(gè)特點(diǎn)是合約競(jìng)爭(zhēng)。關(guān)于縣級(jí)政府間的競(jìng)爭(zhēng)模式，張五常教授在《中國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度》一書(shū)里認(rèn)定是合約競(jìng)爭(zhēng)，是與上級(jí)政府、與投資者均有合約的約束競(jìng)爭(zhēng)。比方說(shuō)縣政府與上級(jí)政府之間是通過(guò)增值稅的分成或其他稅費(fèi)的上繳責(zé)任制這樣一個(gè)合約來(lái)進(jìn)行資源分配的。
第二個(gè)特點(diǎn)是合約安排的彈性比較大。不管是縣政府和上級(jí)政府之間，還是與投資者之間，這個(gè)合約的彈性都很大。這是因?yàn)槲覈?guó)正處在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，很多的法律都屬于原則性的規(guī)定，于是就給大家簽訂合約留下了很多討價(jià)還價(jià)的空間。而縣政府所掌握的資源和它所能夠處置問(wèn)題的空間也是相應(yīng)比較大的。
第三個(gè)特點(diǎn)是上級(jí)政府和下級(jí)政府之間串聯(lián)，同層之間相互競(jìng)爭(zhēng)。上下級(jí)政府形成所謂的相互串聯(lián)關(guān)系，是因?yàn)樗鼈冎g沒(méi)有什么可比性，因此縱向之間不具備競(jìng)爭(zhēng)性。就是說(shuō)省政府和市政府之間沒(méi)什么競(jìng)爭(zhēng)，市政府和縣政府之間也沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)。只是同層之間才能夠競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)橥?jí)政府所屬的權(quán)、責(zé)、利相對(duì)均衡，具有較強(qiáng)的可比性，尤其在同一個(gè)市、同一個(gè)省所轄區(qū)域內(nèi)的縣級(jí)政府更是如此。
縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的積極作用
縣級(jí)政府間競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展模式有三個(gè)積極作用。
第一點(diǎn)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了巨大的活力和效率。我國(guó)縣級(jí)政府之間性質(zhì)類(lèi)似，在許多方面還具有商業(yè)機(jī)構(gòu)的一些特征，而且能夠動(dòng)用的行政資源比較大。這樣一來(lái)，相互競(jìng)爭(zhēng)就十分激烈。因此，這種發(fā)展模式，對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高資源配置效率，特別是短期的效率作用很大。在過(guò)去30多年里，中國(guó)也遇到了國(guó)際上的一些危機(jī)，包括亞洲金融危機(jī)、最近的國(guó)際金融危機(jī)等等，之所以能夠幸免，或者說(shuō)能夠很快恢復(fù)，都與這種競(jìng)爭(zhēng)模式有關(guān)。
第二點(diǎn)，它為我國(guó)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)揮了重要的作用。在改革開(kāi)放之初，中國(guó)是國(guó)有所有制和集體所有制為主的經(jīng)濟(jì)體，這個(gè)時(shí)候要順利引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制很難。因?yàn)閲?guó)有企業(yè)搞承包有很多問(wèn)題。比方說(shuō)折舊怎么算，長(zhǎng)期投資、戰(zhàn)略性的投資怎么承包，人員怎么安排。而農(nóng)業(yè)的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制做起來(lái)相對(duì)容易一點(diǎn)，效果也很明顯。農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制比較大范圍推廣以后，糧食產(chǎn)量從1978年的3億噸迅速提高到1984年的4億噸。這時(shí)，農(nóng)副產(chǎn)品因?yàn)?800個(gè)縣相互競(jìng)爭(zhēng)，就完全可以形成競(jìng)爭(zhēng)格局。而這種競(jìng)爭(zhēng)又促使這些縣為了贏得勝利，把自己境內(nèi)的國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)加快改制。
第三點(diǎn)，促使縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)能夠積極主動(dòng)工作，努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。縣級(jí)間的競(jìng)爭(zhēng)力，最重要的環(huán)節(jié)是招商引資。因?yàn)楝F(xiàn)行稅收政策導(dǎo)致了無(wú)工不富、無(wú)商不富，縣政府要想搞財(cái)政收入就必須發(fā)展工業(yè)，發(fā)展商業(yè)。這樣一來(lái)，招商就成了一個(gè)很大的工作，縣里為了招商可以說(shuō)費(fèi)盡心機(jī)。所以縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)很多都具有很好的經(jīng)營(yíng)頭腦。
縣級(jí)競(jìng)爭(zhēng)模式的缺陷
縣級(jí)政府間的競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展模式也有它固有的缺陷。包括四個(gè)方面：
第一個(gè)方面，就是負(fù)外部性的監(jiān)管主體缺位或者大大弱化。比如企業(yè)的污染排放誰(shuí)來(lái)解決？按照正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，應(yīng)該是當(dāng)?shù)卣？墒钱?dāng)?shù)卣呀?jīng)加入到了競(jìng)爭(zhēng)者的隊(duì)伍當(dāng)中，所以就會(huì)導(dǎo)致負(fù)外部性的監(jiān)管主體缺位。這個(gè)負(fù)外部性除了剛才說(shuō)到的污染問(wèn)題，還包括資源的破壞性開(kāi)采問(wèn)題，勞工的保護(hù)問(wèn)題等等。
第二個(gè)方面，一些干部往往將政績(jī)看得比其它因素更重要，導(dǎo)致決策出現(xiàn)扭曲。比如形象工程問(wèn)題，資源的配置不合理問(wèn)題等。
第三個(gè)方面，競(jìng)爭(zhēng)行為的短期化。把這一屆干完，干出業(yè)績(jī)來(lái)，使自己在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中得勝，往往是一些領(lǐng)導(dǎo)在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中所考慮的重要的方面，結(jié)果就造成競(jìng)爭(zhēng)行為的短期化。
第四個(gè)方面，抑制了市場(chǎng)正常的競(jìng)爭(zhēng)。這主要是指地區(qū)保護(hù)主義。這也導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)比較明顯。比方說(shuō)在長(zhǎng)江江陰至南通這60公里水域的沿岸，共建有68個(gè)萬(wàn)噸級(jí)的泊位，平均0.9公里一個(gè)。
鄭京平說(shuō)，如果我們不看到縣級(jí)政府間競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展模式的缺陷并加以改進(jìn)，再往前走很難。現(xiàn)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，分配結(jié)構(gòu)不合理，資源和環(huán)境的約束日趨嚴(yán)重，社會(huì)保障體制不健全，特別是農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題比較突出，都與這種競(jìng)爭(zhēng)模式有關(guān)。
對(duì)縣政府間競(jìng)爭(zhēng)的改進(jìn)建議
鄭京平認(rèn)為，縣級(jí)政府間的競(jìng)爭(zhēng)模式的改進(jìn)，應(yīng)分為短期和長(zhǎng)期。
短期要對(duì)它的負(fù)外部性進(jìn)行監(jiān)督和制約。這個(gè)監(jiān)督和制約有四個(gè)方面。
第一，強(qiáng)化民眾的監(jiān)督和制約作用。要加強(qiáng)大眾對(duì)于村、鄉(xiāng)、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生過(guò)程中的話(huà)語(yǔ)權(quán)。
第二，輿論監(jiān)督。負(fù)外部性總要有人監(jiān)督，不能自己監(jiān)督自己。
第三，上級(jí)政府的監(jiān)督。可以通過(guò)改革，利用體制和機(jī)制的設(shè)計(jì)安排，使這種監(jiān)督更加有效。比方說(shuō)跨縣的經(jīng)濟(jì)案件可以由高一級(jí)的市級(jí)法院審理，跨市的案件由省級(jí)法院審理，跨省的案件由最高法院審理。還有環(huán)境污染、社會(huì)保障等方面的監(jiān)管，也應(yīng)該盡可能由上級(jí)政府采取垂直管理的模式加以強(qiáng)化。關(guān)于這點(diǎn)，應(yīng)該說(shuō)中央政府已經(jīng)意識(shí)到了問(wèn)題的嚴(yán)重性和問(wèn)題的所在，并且采取了一系列的措施來(lái)加強(qiáng)監(jiān)管。
第四，通過(guò)對(duì)合約或者是有關(guān)機(jī)制的改革，來(lái)制約縣級(jí)政府在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中所產(chǎn)生的負(fù)外部性。可以通過(guò)科學(xué)的合約設(shè)計(jì)，讓競(jìng)爭(zhēng)更加規(guī)范，讓它能夠從科學(xué)發(fā)展的角度去進(jìn)行。比方說(shuō)稅收，現(xiàn)在縣里面的稅收主要是來(lái)自增值稅，即生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的流轉(zhuǎn)稅。如果我們能夠設(shè)置不動(dòng)產(chǎn)稅、消費(fèi)稅，就可以使地方政府在經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中對(duì)環(huán)境的保護(hù)和改善下更多的力量。因?yàn)樗亩愂詹辉賳渭兊貜纳a(chǎn)領(lǐng)域收，還可以從不動(dòng)產(chǎn)的保有上收稅，從消費(fèi)上收稅。
長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)該是逐步弱化縣級(jí)政府的市場(chǎng)功能，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體由政府轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)。當(dāng)然這個(gè)過(guò)程不是短期的。負(fù)外部性的問(wèn)題不從轉(zhuǎn)變身份去進(jìn)行，是不可能得到解決的。 |