雖然審計(jì)署面臨著巨大的壓力,雖然中國(guó)的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)飽受質(zhì)疑,但我們還是要為越來(lái)越公開(kāi)的審計(jì)結(jié)果鼓掌。畢竟,公開(kāi)離準(zhǔn)確更進(jìn)了一步,離人大監(jiān)管更進(jìn)了一步。 審計(jì)署公開(kāi)地方政府負(fù)債,顯現(xiàn)地方債務(wù)兩大隱患。 首先,地方負(fù)債率過(guò)高,且新增負(fù)債有增無(wú)減。通過(guò)審計(jì)調(diào)查18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級(jí),截至2009年底這些地方的政府性債務(wù)余額高達(dá)2.79萬(wàn)億元;2009年以前形成的債務(wù)余額為1.75萬(wàn)億元,當(dāng)年新增1.04萬(wàn)億元;有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)超過(guò)100%,最高的達(dá)364.77%。 其次,財(cái)政使用效率低,無(wú)法償還債務(wù)本息。在新增債務(wù)中,僅有8.92%用于中央擴(kuò)大內(nèi)需新增投資項(xiàng)目的配套資金,還有相當(dāng)部分用于建設(shè)2008年前已開(kāi)工的交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施。也就是說(shuō),借債主要用于基建項(xiàng)目投資,而這部分的投資無(wú)法產(chǎn)生收益。這從借新債還舊債的鏈條可見(jiàn)一斑:從償債資金來(lái)源看,2009年這些地區(qū)通過(guò)舉借新債償還債務(wù)本息2745.46億元,占其全部還本付息額的47.97%,財(cái)政資金償債能力不足。長(zhǎng)期以往,地方政府是無(wú)法償還銀行本息,一輪地方債務(wù)形成的銀行壞賬潮可能到來(lái)。 通常來(lái)說(shuō),化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的辦法或者是繼續(xù)借債,或者是提高債務(wù)投資收益。2009年我國(guó)首次在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行地方債券2000億元,利率通過(guò)市場(chǎng)化招標(biāo)確定,由于由中央財(cái)政間接提供信用,因此信用與利率接近于國(guó)債。而今年地方政府債券第一期286億元、第二期152億元,于6月21日發(fā)行計(jì)息。 繼續(xù)發(fā)行地方債,擴(kuò)大債券發(fā)放規(guī)模恐怕是大勢(shì)所趨。必須引起注意的是,我國(guó)發(fā)放地方債存在制度陷阱,地方債發(fā)放規(guī)模不大,對(duì)于地方財(cái)政龐大的債務(wù)黑洞屬于杯水車薪。更重要的是,地方債沒(méi)有受到有力監(jiān)管,發(fā)債規(guī)模越大,將來(lái)產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)甚至爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的可能性也就越大。 從制度上說(shuō),我國(guó)不允許地方“負(fù)債經(jīng)營(yíng)”,只能由財(cái)政部代理發(fā)行,這相當(dāng)于用中央財(cái)政的信用給地方債務(wù)背書,地方債務(wù)以市場(chǎng)的垃圾級(jí)別而能享受低息。 地方債的使用更成問(wèn)題。財(cái)政部明確規(guī)定,投資項(xiàng)目資金使用范圍主要包括:保障性安居工程,農(nóng)村民生工程,社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施,地震災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目等,所有可以通過(guò)市場(chǎng)化行為籌資的投資項(xiàng)目,以及經(jīng)常性支出與樓堂館所項(xiàng)目。規(guī)定是規(guī)定,能否執(zhí)行另說(shuō)。審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果證明了這一點(diǎn),大部分資金流入了舊有的基建項(xiàng)目。我們要追問(wèn)的是,如果沒(méi)有2009年信貸、貨幣的大規(guī)模擴(kuò)張,是否大部分立項(xiàng)開(kāi)工的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都會(huì)成為半吊子工程? 中國(guó)的地方債與美國(guó)“兩房”債券非常像,表面上有市場(chǎng)化運(yùn)作的痕跡,而發(fā)行者暗示有中央財(cái)政擔(dān)保,投資者就是沖著隱性擔(dān)保甘愿付出較低的收益率。一旦“兩房”出現(xiàn)危機(jī),顯現(xiàn)出殘酷的現(xiàn)實(shí):“兩房”退市,債券評(píng)級(jí)下降,投資者手中債券價(jià)值縮水,有苦無(wú)處訴。處于市場(chǎng)與行政之間的蝙蝠債券注定會(huì)發(fā)生巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),“兩房”殷鑒不遠(yuǎn)。中國(guó)的地方債理應(yīng)跳出“兩房”泥淖,按照市場(chǎng)規(guī)律行事,修改法律允許地方發(fā)債,通過(guò)市場(chǎng)評(píng)級(jí),由投資者自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。 地方政府暗渡陳倉(cāng)的融資渠道不少,除了地方債之外,還有城投債。城投債作為一種“準(zhǔn)市政債”,募集資金主要用于城市路網(wǎng)項(xiàng)目、市政基礎(chǔ)及公共服務(wù)項(xiàng)目等建設(shè),償債資金多來(lái)自于財(cái)政補(bǔ)貼。但國(guó)內(nèi)城投債發(fā)債主體與擔(dān)保關(guān)系混亂,甚至以“錢不夠、評(píng)級(jí)湊”,無(wú)端高估無(wú)形資產(chǎn),從市場(chǎng)圈錢。 另一個(gè)融資主渠道是各地融資平臺(tái)公司,政府性債務(wù)平均占本級(jí)債務(wù)余額的一半以上。審計(jì)署所審計(jì)的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣共有各級(jí)融資平臺(tái)公司307家,其政府性債務(wù)余額共計(jì)1.45萬(wàn)億元,分別占省、市、縣本級(jí)政府性債務(wù)總額的44.07%、71.36%和78.05%。 無(wú)論是地方債、城投債還是地方投融資平臺(tái),均打著市場(chǎng)化的招牌,行非市場(chǎng)化之事,投資項(xiàng)目缺乏監(jiān)管,心安理得享受資產(chǎn)高估與評(píng)級(jí)高估的優(yōu)惠,以財(cái)政補(bǔ)貼與銀行新貸款償還本息,投資者以國(guó)債對(duì)待地方債務(wù),而地方債務(wù)最后以市場(chǎng)化為名逃脫債務(wù)圍城。 地方債務(wù)系統(tǒng)信用不彰,激勵(lì)機(jī)制無(wú)法區(qū)分誠(chéng)實(shí)與失信的負(fù)債主體,把債務(wù)與融資資格當(dāng)作給地方政府的貧困補(bǔ)貼,最終既無(wú)法提高社會(huì)保障水平,也無(wú)法發(fā)展出健康的債券市場(chǎng)。中國(guó)地方債務(wù)與美國(guó)“兩房”債,屬于同胞兄弟。 |