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| 規(guī)避地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需健全地方財(cái)政體系 |
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| 2010-01-27 作者:楊志勇 來源:21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 |
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在過去一年，中國(guó)實(shí)施積極地財(cái)政刺激政策導(dǎo)致一些地方政府負(fù)債大幅增加，構(gòu)成新的風(fēng)險(xiǎn)。但是，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不是一個(gè)新問題。基層財(cái)政困難困擾地方財(cái)政至少已有十多年。中國(guó)式的土地財(cái)政在很大程度上支撐起地方財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但這種以土地出讓金收入為主的土地財(cái)政模式具有不可持續(xù)性，亟待轉(zhuǎn)變。在貫徹落實(shí)新積極財(cái)政政策的名義下，數(shù)量超過8000個(gè)，規(guī)模超過6萬億元的地方融資平臺(tái)已建立起來。地方融資平臺(tái)所形成的債務(wù)多屬于政府性債務(wù)，在一定條件下會(huì)轉(zhuǎn)化為地方政府直接負(fù)債，這更凸顯地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
在各地一般預(yù)算收入多用于人車馬喂等經(jīng)常性支出的現(xiàn)實(shí)中，想要依靠一般預(yù)算收入來徹底解決地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，顯然是不可能的。而且，地方財(cái)政收入在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)突變之時(shí)也會(huì)遭遇風(fēng)險(xiǎn)。誰又能說2009年初財(cái)政收入負(fù)增長(zhǎng)狀況不會(huì)重現(xiàn)？或者即使出現(xiàn)，也只會(huì)是曇花一現(xiàn)？
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，健全地方財(cái)政才是根本之策。健全地方財(cái)政首先必須承認(rèn)地方財(cái)政赤字的現(xiàn)實(shí)，認(rèn)可地方財(cái)政赤字存在的必要性，認(rèn)可地方自主發(fā)債的必要性。在現(xiàn)實(shí)中，不承認(rèn)地方債務(wù)是赤字，表面上看，這符合預(yù)算法禁止地方列赤字的規(guī)定，但這同樣不利于地方政府債務(wù)信息的準(zhǔn)確披露，不利于各界對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效監(jiān)督。必須承認(rèn)，分稅制財(cái)政體制下，地方財(cái)政出現(xiàn)赤字是一種正常的行為。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)有周期，天有不測(cè)風(fēng)云。地方財(cái)政豈能在真空中運(yùn)轉(zhuǎn)？
健全地方財(cái)政，不是簡(jiǎn)單地承認(rèn)赤字，而是在赤字面前，尋找合理的對(duì)策。健全地方財(cái)政仍要堅(jiān)持財(cái)政收支基本平衡原則。在改善民生和構(gòu)建公共服務(wù)型政府的大背景下，短期內(nèi)地方財(cái)政支出壓力較大，但是，地方政府仍應(yīng)該將赤字控制在一定程度內(nèi)，讓未來的盈余能夠彌補(bǔ)當(dāng)下的赤字。
健全地方財(cái)政，要求地方財(cái)政決策機(jī)制作相應(yīng)的調(diào)整。游離于預(yù)算控制之外的政府性債務(wù)應(yīng)全部置于財(cái)政部門和人大的監(jiān)控之下。財(cái)政部門是政府綜合收支管理部門，應(yīng)在政府性債務(wù)管理中起主導(dǎo)性作用。分散的政府性債務(wù)應(yīng)歸類整理，最終實(shí)現(xiàn)所有地方性政府債務(wù)均應(yīng)置于地方財(cái)政部門的監(jiān)督之下。
健全地方財(cái)政，仍應(yīng)進(jìn)一步提高預(yù)算的硬約束程度。在地方融資平臺(tái)構(gòu)建的過程中，應(yīng)防止銀行信貸財(cái)政化，應(yīng)該增強(qiáng)地方財(cái)政的硬預(yù)算約束。銀政信貸合作過程中，政府的責(zé)任是什么，應(yīng)該明確，銀行和信托機(jī)構(gòu)在資金提供過程中，應(yīng)注意其中的風(fēng)險(xiǎn)，政府不能承擔(dān)“安慰函”之外的擔(dān)保責(zé)任。重構(gòu)規(guī)范化的政府間財(cái)政關(guān)系，才能避免地方財(cái)政的軟預(yù)算約束。否則，代償還能力低的地方政府發(fā)債，可以預(yù)期的結(jié)果是地方將債務(wù)還了，中央財(cái)政相應(yīng)增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。
地方融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需正視，更需區(qū)別對(duì)待。融資平臺(tái)的負(fù)債形式多樣，但并非所有負(fù)債都會(huì)形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并非所有負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別都一樣。負(fù)債往往有項(xiàng)目自身所對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)。這些資產(chǎn)或通過政府劃撥土地，或通過財(cái)政撥款，或通過項(xiàng)目融資即負(fù)債而形成。依靠負(fù)債形成資本金的項(xiàng)目抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力最弱。不同收益水平的融資項(xiàng)目，也意味著不同的風(fēng)險(xiǎn)。收益水平高，風(fēng)險(xiǎn)低；收益水平低甚至沒有收益的項(xiàng)目，就意味著較高的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅僅是平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，還有各種各樣的間接負(fù)債、隱性負(fù)債、或有負(fù)債。這些負(fù)債的非直接性和非顯性特征，更決定了地方政府應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性。
健全地方財(cái)政，應(yīng)構(gòu)建相應(yīng)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系，這是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。應(yīng)進(jìn)一步完善政府預(yù)算報(bào)告體系，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表、現(xiàn)金流量表以及反映政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的相關(guān)報(bào)表。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅要看負(fù)債，還要看資產(chǎn)。負(fù)債不僅要看債務(wù)分類結(jié)構(gòu)，還要債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)。或有負(fù)債轉(zhuǎn)化為直接負(fù)債是有條件的，需要找出相應(yīng)的“條件”，需要測(cè)算可能轉(zhuǎn)化為政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)數(shù)額。隱性負(fù)債也要根據(jù)相關(guān)條件，如人口老齡化趨勢(shì)來加以測(cè)算。資產(chǎn)不僅要看資產(chǎn)總規(guī)模，而且還要看可變現(xiàn)資產(chǎn)的規(guī)模。國(guó)有土地事實(shí)上的地方所有制，再加上地方所掌握的國(guó)有資源和國(guó)有經(jīng)濟(jì)，都說明應(yīng)對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)地方政府比起世界許多國(guó)家的地方政府，更有辦法。
政府資產(chǎn)負(fù)債表應(yīng)綜合反映資產(chǎn)負(fù)債的基本情況，為政府應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供基礎(chǔ)決策信息。資產(chǎn)規(guī)模大于負(fù)債，不見得就沒有風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)金流量表能夠反映當(dāng)期政府可直接動(dòng)用的現(xiàn)金情況，解決相應(yīng)的流動(dòng)性問題。應(yīng)對(duì)短期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，現(xiàn)金流量表有著重要的參考價(jià)值。
健全地方財(cái)政，還應(yīng)處理好債務(wù)存量與增量的關(guān)系問題。存量要整理歸并。增量應(yīng)盡可能加以嚴(yán)格控制，并置于財(cái)政部門和人大的監(jiān)督之下，同時(shí)還應(yīng)協(xié)調(diào)地方債與中央債的規(guī)模，以統(tǒng)籌考慮全國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題。
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