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 應對氣候變化的挑戰(zhàn)，需要一個促進大規(guī)模減排的國際合作機制。否則，減排的公平性、效果和效率都會大打折扣，也會大大增加全球減排成本。
ICP可謂一個中間機制，在發(fā)展中國家承擔目前定義下的量化減排目標之前，和發(fā)達國家平等合作，參與全球碳交易，實行規(guī)模減排。
ICP由一個減排東道國(發(fā)展中國家)和一個或多個伙伴國在合作的基礎上形成。首先由發(fā)展中國家即東道國提出自己國家的自愿減排方案，不僅包括減排目標，而且包括完成減排目標所需要的技術清單和資金投入需求。方案提出后，東道國邀請伙伴國參與共同實施。伙伴國對提出的方案進行評估，可提出修改建議，并在UNFCCC的原則下和東道國談判、協(xié)商，最終達成共同承諾，然后形成共同執(zhí)行的協(xié)議。
中國經濟50人論壇10位成員，歷時2年完成一份關于節(jié)能減排的報告，提出在全球氣候變暖已成為事實的今天，節(jié)能減排需要全球的參與合作。能否有全球的合作，在很大程度上取決于是否有一個相應的激勵機制。建議新增第三協(xié)作減排機制即“國家間協(xié)作減排計劃”(ICP)，在發(fā)達國家和發(fā)展中國家共同開展。
這10位經濟學家分別是：中央財經領導小組辦公室副主任劉鶴、中國人民銀行原副行長吳曉靈、中央?yún)R金投資有限公司總經理謝平、國家稅務總局原副局長許善達、中國改革基金會國民經濟研究所所長樊綱、中國發(fā)展與改革委員會宏觀研究院副院長陳東琪、中國社會科學院人口與勞動研究所所長蔡昉、中國發(fā)展研究基金會副秘書長湯敏、清華大學公共管理學院教授胡鞍鋼以及北京大學原中國經濟中心主任、現(xiàn)任世界銀行副行長林毅夫。
全球氣候正在變暖
全球氣候變化已經逐步變成全球科學界、政界、商界關注的重要問題之一。于2007年11月發(fā)布的政府間氣候變化專門委員會(IPCC)第四次評估報告綜合報告指出，氣候變暖已經是一個可以證明的事實。而且人類活動，特別是工業(yè)革命以來對化石能源的大量需求造成的碳排放，很可能是造成該現(xiàn)象的主要原因。大量研究表明，如果人們不采取任何行動，按照原來的模式發(fā)展，繼續(xù)大量排放溫室氣體，將會造成氣候進一步變暖，將給整個人類社會帶來巨大損失。
繼續(xù)當前趨勢而不采取任何行動的話，英國經濟學家斯特恩在2006年發(fā)表《從經濟學角度看氣候變化》專門報告(又稱《斯特恩報告》)，預計未來50年內全球平均氣溫將可能增長2-3℃。氣候變化將對全人類的基本生存要素造成重要影響，包括健康、水、食物、土地利用和環(huán)境。融化的冰川將增加雨季的洪水風險以及降低干季的淡水供應，這將至少影響全球六分之一的人口，特別是印度、中國部分地區(qū)以及南美安第斯山脈。海平面的上升將導致數(shù)以億計的居民遭受嚴重的洪水災害，特別是東南亞以及太平洋地區(qū)島國和大批的海岸城市如紐約、倫敦、東京、上海、香港及孟買等。海洋酸性將對海洋魚類造成不利影響。較低的溫度增幅尚有望增加農作物產量，但如果超過2-3℃將不可避免地造成減產，非洲地區(qū)影響最甚，將有數(shù)以萬計的居民食物短缺。氣候變暖還將造成世界范圍的居民死于營養(yǎng)不良和熱效應，如熱帶細菌及登革熱均有可能在全球傳播。此外，到本世紀中葉海平面上升、洪水災害及干旱等問題將導致約2億居民永久遷移出居住地。生態(tài)系統(tǒng)將變得更加脆弱，研究表明在2℃的漲幅下，15-40%的物種將會滅絕。
生態(tài)環(huán)境的惡化以及各種極端災害的可能出現(xiàn)將給世界各國帶來巨額的經濟損失。《斯特恩報告》是其中最新的研究。斯特恩采用了綜合評估模型計算了人類的期望效用，預測表明如果任由氣候變化而不采取任何行動將可能造成人均福利較目前水平降低20%，代價巨大。
發(fā)展低碳經濟已成為全人類的必然選擇。但是，發(fā)展低碳經濟需要世界各國共同、一致的行動。溫室氣體排放、氣候變暖這一全球公共物品的特性決定了僅憑個別國家的努力是徒勞的。個別國家的減排計劃和發(fā)展低碳經濟的行動有可能產生“碳泄漏”現(xiàn)象，導致限制實現(xiàn)溫室氣體排放的目標無法實現(xiàn)，削弱了低碳經濟政策的作用和低碳技術的價值。而該結果又為其設置國際間低碳技術轉讓和合作壁壘提供了借口。當前的先進低碳技術僅僅為一些發(fā)達國家所有，但由于缺乏合理的市場和轉讓機制，眾多發(fā)展中國家根本無法支付或得到這些技術，更談不上發(fā)展低碳經濟，進而使得控制溫室氣體排放成為空談。因此，需要建立一個全球公平、有效的減排體系和低碳技術市場，加大低碳技術研發(fā)投入和政策扶持力度，同時促進國家間合作，消除技術轉讓壁壘，加速技術轉移和普及，共同走向低碳經濟。
中國發(fā)展低碳經濟面臨挑戰(zhàn)
作為一個發(fā)展中國家，一個能源生產消費大國和溫室氣體排放大國，同時也是一個負責任的國家，中國正面臨著巨大的減排壓力。
目前中國的人均CO2排放不到發(fā)達國家平均水平的三分之一，但政府高度重視氣候變化，以負責任的態(tài)度，已經采取了一系列減緩溫室氣體排放的政策措施。
可以說，中國走可持續(xù)發(fā)展道路的決心是堅定不移的。2007年5月30日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，審議并決定頒布《中國應對氣候變化國家方案》。國務院決定成立由溫家寶總理擔任組長的國家應對氣候變化領導小組。
但是，中國發(fā)展低碳經濟面臨挑戰(zhàn)，主要來自于四個方面：
能源結構：中國是世界上少數(shù)幾個以煤為主的國家。與石油、天然氣等燃料相比，產生單位熱量燃煤引起的碳排放比燃用石油、天然氣分別高出約36%和61%。由于調整能源結構在一定程度上受到資源結構的制約，以煤為主的能源供給和消費結構在未來相當長的一段時間將不會發(fā)生根本性的改變，使得中國在降低單位能源的CO2排放強度方面比其他國家面臨更大的困難。
第二、社會經濟發(fā)展水平：世界各國的發(fā)展歷史和趨勢表明，人均CO2排放量、商品能源消費量和經濟發(fā)達水平有顯著正相關關系。中國是正處于工業(yè)化初期的發(fā)展中國家，經濟增長方式粗放、能源結構不合理、能源技術裝備水平低和管理水平相對落后，導致單位GDP能耗和主要耗能產品能耗都高于主要能源消費國家平均水平。未來隨著中國經濟的發(fā)展，能源消費和CO2排放量必然還要持續(xù)增長，減緩溫室氣體排放將使中國面臨開創(chuàng)新型的、可持續(xù)發(fā)展模式的挑戰(zhàn)。
第三、溫室氣體排放總量：中國的溫室氣體排放總量比較突出，而且其中“內涵能源”比例較大。所謂“內涵能源”，是指產品上游加工、制造、運輸?shù)热^程所消耗的總能源。鑒于中國當前的經貿結構，必然存在巨大的“內涵能源”出口凈值。根據(jù)估算，2006年中國產品出口造成CO2排放約19.8億噸，在當年全國化石燃料燃燒CO2排放總量中占35%，其中凈出口對應的CO2排放約8.2億噸，約占總量的14.5%。
第四、鎖定效應：所謂“鎖定效應”，是指基礎設施、機器設備、以及個人大件耐用消費品等，其使用年限都在15年乃至50年以上，其間不大能輕易廢棄，即技術與投資都會被“鎖定”。中國在積極發(fā)展電力的過程中，如果未能避免傳統(tǒng)燃煤發(fā)電技術的弊端，則這些電站50年后還會像現(xiàn)在這樣較多地排放碳。屆時，中國必然已正式承擔減排義務，將相當被動。如何在發(fā)展過程中，超前運籌，避免鎖定效應的束縛和后患，是一項緊迫而現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。
現(xiàn)行國際合作機制存在問題
當前的碳市場有三種形式。第一種是“限制和減少排放的量化目標”貿易機制(QELRO
trade)，或稱“碳排放許可交易”。其中以“歐洲排放交易體系”(EU
EST)為主，買賣歐盟頒發(fā)的排放指標(EUAs)。第二種是基于項目的交易，即清潔發(fā)展機制(CDM)，其交易方式為發(fā)展中國家向發(fā)達國家出售核準后的減排量(CERs)。第三種稱為聯(lián)合履約機制(JI)在發(fā)達國家和經濟轉型國家內部實施碳交易。它們也是《京都議定書》提出的三個靈活減排機制。中國和所有的發(fā)展中國家一樣，只能通過CDM參與其中。
CDM設計了兩重目標：a)幫助發(fā)展中國家在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的同時為減緩氣候變化作出貢獻；b)幫助發(fā)達國家和經濟轉型國家實現(xiàn)他們的限量減排目標。但在實施中，CDM的兩個特點影響了其目標的實現(xiàn)。
首先是價格問題。和“歐洲排放交易體系”相比，CDM在低端價位上交易。絕大部分的CDM項目交易價在8-14美元之間。歐盟碳貿易市場的價格大大高于CDM交易價格。在歐盟碳交易的第一階段(2005-2007)中，平均價格在24美元(19歐元)和22美元(17歐元)上下浮動。2008年，歐盟碳交易進入第二階段，開始承諾“京都議定書”的減排目標，這對碳價格將起決定性影響。德意志銀行2008年6月預測，如果嚴格排放許可的分配，歐盟第二階段的碳交易市場的價格會在每噸35歐元的水平。
如果把碳市場看作是一個橫軸，位于低端的是CDM的減排量交易，規(guī)模小、價格低；高端是歐盟碳排放許可交易，規(guī)模大、價格高。雖然歐盟的“限量-交易”制度允許經過核證的“減排量”進入“排放許可”貿易市場。但由于種種因素，這個“進入”的程序復雜、風險大、交易成本高；加上為了避免“碳泄漏”，將排放轉移到發(fā)展中國家，所以“進入”從開始就受到限制。歐盟委員會在2008年的政策草案中已經明確提出，由于國際社會不能對“京都議定書”后的減排目標達成協(xié)議，歐盟碳交易計劃將不再接受2012年后的CDM項目產生的“核準減排量”交易。
其次，CDM處于碳市場的邊緣位置。從全球看，歐盟碳交易體系是最大的碳貿易市場，而且發(fā)展最快。2007年，交易額達到500億美元，市場份額一直領先，為78%以上。2006年，發(fā)展中國家通過CDM的一級交易，為國際碳市場提供了5.3億噸二氧化碳交易量，價值為58億美元，占市場總額不到19%。中國約占其中的60%。CDM交易一級和二級交易相加，占市場份額的20%。2007年，CDM一級市場的減排量交易略有上升，達到5.5億噸，交易額為74億美元，但市場份額下降到12%。同年CDM交易的主要增長在二級市場上，交易量達到2.4億噸，交易額達到54億美元，大約為2006年的10倍，市場份額增長到8.5%。
碳市場的“限量-交易”的規(guī)則將發(fā)展中國家排斥在市場之外。而發(fā)達國家的歷史排放責任及其目前的排放狀況是碳市場缺口不斷加大的主要原因。沒有發(fā)展中國家的參與，二氧化碳這一新型商品就不可能在全球公平流動，無法體現(xiàn)公平、有效和低成本減排的原則。
具體到中國來看，中國CDM市場雖然活躍，但技術轉讓的水平非常低。如果把國家節(jié)能減排目標作為參照的話，CDM在中國實踐的結果遠遠不能滿足國家實現(xiàn)節(jié)能減排目標的技術和資金的需求。要實現(xiàn)國家的節(jié)能減排目標，需要大規(guī)模的新技術的開發(fā)和運用，需要基礎設施的更新，需要淘汰傳統(tǒng)技術，對重點高耗能產業(yè)進行技術改造。而CDM項目規(guī)模小，交易成本高，在企業(yè)層面一次性操作，在國際碳市場以低端價格交易。這些特點使CDM都制約著它在減緩氣候變化中的作用。
實踐說明，應對氣候變化的挑戰(zhàn)，需要一個促進大規(guī)模減排的國際合作機制。否則，減排的公平性、效果和效率都會大打折扣，也會大大增加全球減排成本。
國家間協(xié)同減排計劃
ICP可謂一個中間機制，在發(fā)展中國家承擔目前定義下的量化減排目標之前，和發(fā)達國家平等合作，參與全球碳交易，實行規(guī)模減排。
ICP置于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)和《京都議定書》框架之下，接受締約方大會的監(jiān)督，并向其報告。ICP認同“公平、有效、低成本”的減排原則，強調包容、透明、參與，強調發(fā)達國家和發(fā)展中國的合作從始至終貫穿減排的全過程。
在UNFCCC“共同有區(qū)別的責任”原則框架下，ICP有三個條件作為其前提。第一，要承認并接受發(fā)展中國家的降低能源強度的自愿節(jié)能減排計劃參與國際合作。第二，ICP里的減排、技術轉讓、資金配置目標要符合巴厘行動計劃的標準，要可測量、可報告、可核準。第三，要建立國際基金，從資金上支持ICP；這里可以借鑒《蒙特利爾議定書》的成功經驗。
ICP由一個減排東道國(發(fā)展中國家)和一個或多個伙伴國在合作的基礎上形成。主要的參與者包括參與國的政府和私營部門，以及聯(lián)合國執(zhí)行機構(負責協(xié)調、支持、監(jiān)督、評估ICP的談判、簽署和執(zhí)行)。另外要有聯(lián)合國執(zhí)行機構委派制定的國際金融機構管理并實施ICP基金。非贏利/非政府組織在整個過程中也扮演重要角色。
ICP首先由發(fā)展中國家即東道國提出自己國家的自愿減排方案，不僅包括減排目標，而且包括完成減排目標所需要的技術清單和資金投入需求。方案提出后，東道國邀請伙伴國參與共同實施。伙伴國對該計劃主要有三方面的承諾：共同承擔減排目標；轉讓減排所需且東道國沒有的技術；配置相應資金保證ICP的實施。
伙伴國對提出的方案進行評估，可提出修改建議，并在UNFCCC的原則下和東道國談判、協(xié)商，最終達成共同承諾，然后形成共同執(zhí)行的協(xié)議。協(xié)議要明確各自在減排、資金投入配置和技術轉讓方面的責任、承諾和收益。協(xié)議在國家層面簽署，由國際執(zhí)行理事會(類似CDM的EB)批準后生效。最終的減排結果，根據(jù)各自的承諾和責任計入伙伴國的減排目標。超量完成部分，可按照承諾和責任，在碳市場出售。
聯(lián)合國執(zhí)行機構從評估ICP提案開始，參與計劃的全過程。早期，為提案的評估提供技術支持、協(xié)助談判；在執(zhí)行過程中提供技術支持和監(jiān)督；后期扮演監(jiān)測評估的角色。ICP強調透明的執(zhí)行機制，執(zhí)行重點在最終目標的實現(xiàn)、階段成果的產出、聯(lián)合執(zhí)行、對各自承諾和責任的履行，以及檢測評估執(zhí)行質量。ICP的執(zhí)行結果，包括減排、技術轉讓、資金配置三項，要“可測量、可報告和可核準”。執(zhí)行過程中需要定期評估，以保證目標如期實現(xiàn)。
從管理的角度看，ICP采取“自下而上”的減排方式，在行業(yè)中實施。如中國的供電行業(yè)如果采納智能型實時電網管理系統(tǒng)技術，可以提高國家電網效率一個百分點，等于每年避免新增二氧化碳4億噸(Victor，2008)。交通行業(yè)是中國增長最快的行業(yè)之一，也是碳排放增加最快的行業(yè)，因此蘊涵著巨大的節(jié)能減排潛力。在中國，幾乎每一個主要經濟行業(yè)都針對國家的五年發(fā)展規(guī)劃制定各自的五年規(guī)劃。行業(yè)規(guī)劃本身就是行業(yè)ICP的基礎。ICP也可以嘗試在地區(qū)層面實施。無論從哪個層面的ICP，都應把能力建設納入計劃之中。
ICP在東道國實施，這個國家的政策、制度安排和法律法規(guī)體系形成了ICP的實施環(huán)境，可能對ICP的執(zhí)行起到促進或障礙的作用。伙伴國在評估ICP方案時，這些因素都會成為他們決定和判斷標準。如：市場是否足夠開放、政策是否開明，是否對參與ICP有利等等。30年前中國面臨改革開放大趨勢，和今天有某些相似之處。當時中國需要外資和先進技術，實現(xiàn)其經濟翻兩番的目標。上個世紀80-90年代的開放政策，吸引了大量的外資，為經濟翻兩番和中國30年的經濟快速發(fā)展做出了巨大的貢獻(Wu和Zhao等，2009)。今天需新一輪的開放，以促進其經濟結構調整和技術進步，向低碳經濟轉型，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標。
ICP對東道國有大的吸引力，因為它始于東道國，建立在國家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略的基礎之上，其中的減排目標都來自于國家的發(fā)展戰(zhàn)略。所以從一開始，ICP就把國家的發(fā)展目標置于方案的中心。
同時，東道國應該有針對性的開放技術市場，通過開放政策引入國外的技術投資和技術轉讓，以盡快淘汰過時的技術，更新技術，取得整個行業(yè)的技術進步，避免“鎖定效應”。從這點看，ICP對東道國的經濟可持續(xù)發(fā)展有長遠的正面影響。
對于伙伴國而言，首先，他們受益于在東道國實現(xiàn)低成本減排，這點已經在CDM的實踐中得到證明；其次，他們掌握的減排和低碳經濟技術受益于東道國廣大的技術市場。如今這個市場的潛力基本上在發(fā)展中國家，不僅因為發(fā)展中國家的碳排放總量占世界年排放量的一半，而且在短期內還會較快增長。此外，發(fā)展中國家人口眾多但消費水平低下的現(xiàn)實孕育著巨大的市場潛力。ICP對伙伴國而言，成了他們在發(fā)展東道國技術市場的平臺。所有掌握混合動力車技術和智能交通管理技術的國家和公司都有可能通過ICP在中國受益。
伙伴國還可以通過和東道國聯(lián)合研究開發(fā)，建立技術示范項目，通過改造使自己節(jié)能減排的技術在伙伴國得到推廣和運用，使仍在實驗室的技術早日成熟得以商業(yè)化。
東道國和伙伴國共同受益的是在ICP全過程建立起的互相信任關系。ICP啟用國際標準和手段進行檢測評估。這樣做，雖然會對東道國的量化減排提出更高的標準，但這些標準同時也針對伙伴國的資金投入和技術轉讓，從而保證東道國最大限度從國際合作中受益，同時保證參與各方按照協(xié)議履行各自的承諾和責任。由于使用透明的檢測評估系統(tǒng)，ICP在一定程度上還可以避免碳泄露的問題。另外，ICP這樣“徹頭徹尾”的合作關系，不再把發(fā)展中國排斥在主流碳市場之外，使建立全球范圍的“流動”碳市場成為可能。最后，ICP一旦形成，開始之后，整個過程會變成自覺行為，因為它是一個“雙贏”方案。
要成功運作ICP，還需要兩個條件。一個是制度安排或操作ICP的能力，另一個是國際基金用以支持東道國的能力建設。
管理協(xié)調規(guī)模減排使之符合國家的經濟利益對大多數(shù)發(fā)展中國家而言是一個新課題。它意味著在減排的目標行業(yè)里或目標地區(qū)里實行有效的經濟協(xié)調。這種經濟協(xié)調既要跨行政級別，又要跨行業(yè)界限。沒有協(xié)調，就無法掌握相應的減排政策是否在基層或企業(yè)得到了貫徹。這種協(xié)調能力源于市場經濟，不是計劃經濟的產物。ICP雖然內涵激勵因素，但要成功運作ICP，東道國的政府需要制度創(chuàng)新，并提高管理和協(xié)調規(guī)模減排的能力。
減排資金則必須建立在公共和私營部門合作伙伴的基礎之上。公共財政起領導作用，作為激勵手段刺激私營部門的投入。 |