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7日，全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室官員在接受采訪時透露，國務院正在準備修改《城市房屋拆遷管理條例》以下簡稱《拆遷條例》，目前已經組織了國務院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設部、國土資源部、農業(yè)部、林業(yè)局等相關部委局，再次進行前期的立法調研工作。
近期，北京大學5位教授上書全國人大專門委員會要求廢止2001年11月1日正式實施《拆遷條例》的消息披露之后，在社會上引起強烈反響。
筆者之所以反對這個草案，根本原因就在于這個草案秉承了傳統的城鎮(zhèn)房屋拆遷立法思路，把城鎮(zhèn)房屋拆遷看作是一種行政強制行為，把政府作為行政強制拆遷法律關系當事人一方，從表面上來看，似乎維護了被拆遷人的利益，但由于沒有考慮到政府的強勢地位，所以，條例正式實施之后，很可能會大面積損害被拆遷人的合法利益。
此次北京大學教授提出廢止拆遷管理條例的審查建議，直指房屋拆遷管理條例的要害。
首先，房屋拆遷管理條例把城鎮(zhèn)房屋拆遷行為看作是一種行政強制行為，絲毫沒有顧及我國《憲法》和《物權法》關于保護公民財產權利的基本原則，充分體現了行政權力不受約束的特征。
其次，混淆了行政強制征收和拆遷行為，把政府征收土地使用權的行為與房屋拆遷行為混為一談，直接損害了被拆遷人的合法利益。我國實行土地公有制，政府征收集體經濟組織的土地必須符合法律規(guī)定，征收居民的房屋必須符合法定程序。可是，房屋拆遷管理條例胡子眉毛一把抓，根本沒有考慮到土地征收與房屋拆遷之間的區(qū)別，把征收土地的行政法律關系，簡單地等同于民事法律關系，結果導致在現實生活中釀成了一個又一個悲劇。
第三，在現實生活中必須首先辦理征收手續(xù)，然后才能進行房屋拆遷。而房屋拆遷管理條例卻授權房屋拆遷管理部門在沒有依法征收的前提下，給予拆遷人強制拆遷行政許可，這是一種赤裸裸剝奪公民財產權利的行為。
第四，依照我國《憲法》和法律的規(guī)定，拆遷補償應當在房屋拆遷之前進行，可是根據房屋拆遷管理條例，城鎮(zhèn)房屋拆遷補償推遲到城鎮(zhèn)房屋拆遷階段，這就導致許多被拆遷人陷入進退維谷的兩難局面。
總而言之，在行政主導的立法模式下，城鎮(zhèn)房屋拆遷條例的出臺，非但不能保護公民的財產權利，反而由于將政府強制拆遷的行為合法化，從而使公民的房屋始終處于一種危險的狀態(tài)。
部分參與論證房屋拆遷管理條例的學者，沒有發(fā)現我國城市房屋拆遷問題的要害所在，他們僅僅從我國《物權法》的規(guī)定出發(fā)，試圖把城鎮(zhèn)房屋拆遷限定在“公共利益”的范圍之內。可是，由于我國現行法律規(guī)范中對于“公共利益”并沒有作出具體決定，這就導致政府可以隨意地行使自己的自由裁量權，拆除城鎮(zhèn)居民的房屋。
按照筆者的理解，為了真正保護公民的財產權利，在城鎮(zhèn)房屋拆遷問題上至少應當設置三重保險：首先，必須把城鎮(zhèn)房屋拆遷行為納入到法律調整的范疇，在沒有法律規(guī)定的情況下，任何行政機關都不得強制拆遷；其次，假如國家的法律授權國務院制定行政法規(guī)，那么，行政法規(guī)應當把土地征收與房屋拆遷區(qū)別開來，按照國家《土地管理法》的規(guī)定，對土地使用權實行強制征收，并且給予補償，但是，政府既沒有必要也不允許對土地上的房屋進行強制拆遷；第三，如果修改城市規(guī)劃，改變土地的用途，必須對土地上的房屋進行拆遷，那么，政府應當在出讓土地的時候，向投標人說明具體情況，由投標人根據自己的實際能力，重新調整開發(fā)方案。如果城市開發(fā)商認為與城市居民協商拆遷房屋的成本過大，那么，應該及時修改開發(fā)方案，保留城市居民的住房；如果認為可以出資購買房屋或者協商達成拆遷協議，那么，應當未雨綢繆，事先與城市居民達成購買或者拆遷協議，順利地實施自己的開發(fā)方案。
按照筆者設計的城鎮(zhèn)房屋拆遷條例，政府必須首先修改城市規(guī)劃，然后以《土地管理法》為依據，征收土地使用權，并且對外招標，邀請開發(fā)商實施城市規(guī)劃。開發(fā)商事先應當了解土地情況，對地上建筑物的處分應當有整體盤算。城市房屋拆遷必須界定為民事行為，任何行政機關及其工作人員都不得參與城鎮(zhèn)房屋拆遷。如果開發(fā)商認為城鎮(zhèn)房屋拆遷成本過大，無利可圖，那么，應當放棄城鎮(zhèn)房屋拆遷行為。政府絕對不能動用國家的強制力，幫助開發(fā)商獲取不正當利益。
筆者的觀點概括起來就是，城鎮(zhèn)規(guī)劃民主化、土地出讓市場化、房屋拆遷民事化，政府行為中立化。如果能貫徹上述原則，在制度設計上充分考慮我國《憲法》的基本原則以及我國《物權法》的具體規(guī)定，真正堅持以人為本，那么，相信城鎮(zhèn)房屋拆遷條例將會成為公民財產權利的保護神。反過來，如果蕭規(guī)曹隨，在制度設計上仍然沿用傳統的思路，只是在具體的細節(jié)方面修修補補，適當提高對被拆遷人的補償標準，那么，城鎮(zhèn)房屋拆遷糾紛還會不斷增加。 |