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財政部近日下發(fā)加標“特急”字樣的文件，要求堅決制止正在發(fā)生的地方財政違規(guī)擔保向社會公眾集資的行為，嚴禁出現新的類似行為。違規(guī)擔保、非法集資，本來就應該被制止，財政部的特急文件因此耐人尋味。
此事的背景是，自2008年金融危機以來，中國推行了規(guī)模巨大的經濟刺激計劃，在4萬億經濟刺激計劃中，新增中央投資共11800億元，占總投資規(guī)模的29.5%，主要來自中央預算內投資、中央政府性基金、中央財政其他公共投資，以及中央財政災后恢復重建基金；其他投資28200億元，占總投資規(guī)模的70.5%，主要來自地方財政預算、中央財政代發(fā)地方政府債券、政策性貸款、企業(yè)(公司)債券和中期票據、銀行貸款以及吸引民間投資等。地方財政要承擔的比例不小。
所以各個地方政府需要為緩解財政壓力而施展奇招，以地方財政作為擔保來籌集資金就是其中一招。當然，這的確是一個違規(guī)的做法。財政部的特急文件也指出，《擔保法》第八條規(guī)定：“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外。”《非法金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》第五條規(guī)定：“未經中國人民銀行依法批準，任何單位和個人不得擅自設立金融機構或者擅自從事金融業(yè)務活動。”地方財政顯然并不具備這一資質。
那么，何以地方政府會明知不可為而為呢？并且，地方政府選擇發(fā)債而非財政擔保融資，同樣也可以滿足融資的需求，為什么不發(fā)債呢？事實上，除了各個地方的政府債之外，作為地方政府融資平臺的城投公司發(fā)債在經濟刺激過程中也是呈井噴式增長。發(fā)債的確是地方政府的首選。不過大量的“城投債”及隱含其中的問題，也導致監(jiān)管層的擔憂，從而收緊了監(jiān)管要求，提高了發(fā)行“城投債”的門檻，這就導致地方政府難以進一步通過發(fā)債來獲得所需要的資金。而政府債的規(guī)模是中央配給的，因此沒有多大的騰挪轉移空間。也正是如此，才導致了地方政府在財政吃緊的情況下，想出各種財政擔保融資辦法。
可想而知，如果進一步維持原有的刺激計劃，同時在地方政府發(fā)債方面沒有松動，就可能會造成兩種后果，一種是地方政府違規(guī)融資，另外一種是地方政府通過其他手段與民爭利。究其根本，是因為經濟刺激計劃并沒有正視地方政府的利益，而地方政府卻又是整個經濟刺激計劃中的重要一環(huán)。中央與地方的分稅制度、財政支出體系以及權力分配結構，都造成了目前的地方政府無法緩解其財政壓力。
在這種情況下，為了避免地方政府違規(guī)融資或者變相擠壓地方民眾之利，不妨考慮放開地方政府發(fā)債的規(guī)模，在加強監(jiān)管“城投債”的同時，讓地方多發(fā)“政府債”。這樣做的好處是，在不增加中央財政負擔的情況下，一方面緩解地方財政的負擔，另一方面也使得地方政府因為負債而對地方更加負責。如此一來，不僅有助于增強地方自治的能力，也有助于減輕垂直監(jiān)管的壓力。
(作者為上海金融與法律研究院研究員)
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