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        少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)可率先實現(xiàn)全域城市化
            2009-08-19    宮希魁    來源:經(jīng)濟(jì)參考報

            中國是一個地域遼闊,人口眾多的大國,各地發(fā)展很不平衡,在推進(jìn)城市化的過程中,肯定存在著快慢程度和水平高低上的梯度差。在少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)率先實現(xiàn)全域城市化,既是遵循客觀規(guī)律的明智選擇,也是落實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略,實現(xiàn)全國城市化新突破的必要舉措。

            一、全域城市化的基本含義和條件要求

            全域城市化質(zhì)的規(guī)定性可以簡要地表述為:在少數(shù)發(fā)達(dá)城市的行政轄區(qū)內(nèi),經(jīng)過一定時段的社會發(fā)展、市場擴(kuò)張、自然演進(jìn)和政府推動過程,逐步實現(xiàn)全地域按照一般通行的城市標(biāo)準(zhǔn)、制度框架、人文理念運行。在地理位置上仍然有中心城區(qū)與偏遠(yuǎn)郊區(qū)或偏遠(yuǎn)山區(qū)之分,在產(chǎn)業(yè)分布上仍然有中央商務(wù)區(qū)、工業(yè)聚集區(qū)和較為分散的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)之分,在居民社區(qū)規(guī)模大小和疏密程度上不同區(qū)域仍會有很大區(qū)別,但在基本社會制度設(shè)計、基本公共服務(wù)供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人員和文化交流等方面,不再設(shè)置城鄉(xiāng)之間的藩籬,按照城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化格局調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系、社會關(guān)系和人文理念。其現(xiàn)實參照物可借鑒西方發(fā)達(dá)國家高度城市化后所展現(xiàn)的城鄉(xiāng)形態(tài)。
            全域城市化既有質(zhì)的規(guī)定性,也有量的規(guī)定性。全域城市化的過程是一個由量變到質(zhì)變的演進(jìn)過程。在量的規(guī)定性上,有存量和增量之分。存量是指已經(jīng)城市化的部分,比如主城區(qū)、先導(dǎo)區(qū)、下轄市縣及中心鎮(zhèn)政府所在地、新興工業(yè)園區(qū)及居民生活區(qū)。在這些區(qū)域內(nèi),盡管還存在著城市化程度和水平上的較大差別,但在質(zhì)的規(guī)定性上已經(jīng)實現(xiàn)了城市化。這一點是沒有疑義的。增量是指那些還沒有具備城市資質(zhì)的區(qū)域經(jīng)過一系列的改造、發(fā)展和演進(jìn)過程,已經(jīng)具備了城市要素的主要構(gòu)件,可以不再把它們看作是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村,而應(yīng)該按照一般城市規(guī)則加以管理運作并納入城市序列。我們現(xiàn)在所設(shè)定的全域城市化目標(biāo),就是要鞏固存量,累積增量,在全區(qū)域內(nèi)做大和增加城市要素,最終實現(xiàn)全域城市化目標(biāo)。在具體量化指標(biāo)的設(shè)計上,可以用城市規(guī)模的擴(kuò)大、小城鎮(zhèn)數(shù)量的增加、二三產(chǎn)業(yè)尤其是第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和從業(yè)人員比例的提高、農(nóng)村戶籍人口比例的降低、城鄉(xiāng)居民收入差距的縮小等指標(biāo)進(jìn)行衡量,以判斷這種增量具體累積的情況。現(xiàn)在國內(nèi)城市化程度主要用非農(nóng)業(yè)人口占戶籍人口比重來衡量。少數(shù)發(fā)達(dá)國家直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口只有4%,由于國情不同,我們的城市化率不可能這樣高。我認(rèn)為只要超過80%,就可以判斷為基本實現(xiàn)了全域城市化。
            全域城市化,究竟“化”什么?看上去內(nèi)容很多,但歸納起來,主要包括三個方面:一是人自身素質(zhì)的轉(zhuǎn)化;二是物質(zhì)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)化;三是管理體制的轉(zhuǎn)化。就目前中國條件而言,由于人口眾多,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特點突出,區(qū)域差別大,還不可能實行國家意義上的全域城市化方針。但這并不排除在少數(shù)局部發(fā)達(dá)地區(qū)率先實施全域城市化戰(zhàn)略。比如,在深圳、上海、廣州、廈門、青島、寧波、大連等一線城市,就具備了實施全域城市化的基本條件。它們的共同特點是,中心城市的聚集和輻射功能強,對周邊地區(qū)帶動作用大;二三產(chǎn)業(yè)尤其是第三產(chǎn)業(yè)不斷做強做大,第一產(chǎn)業(yè)的比重已經(jīng)較小;傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變已經(jīng)邁出了很大步子,初步形成了特色化、精品化、工廠化生產(chǎn)和銷售體系;非農(nóng)業(yè)人口占戶籍人口比重達(dá)到60%或更高一些;經(jīng)濟(jì)總量和財政實力都已達(dá)到較高水準(zhǔn),有充足條件實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市支持農(nóng)村的方針;城鄉(xiāng)雖有差距,但鄉(xiāng)村貧窮落后局面正在加速改變;資源配置已經(jīng)打破城鄉(xiāng)壁壘,城鄉(xiāng)一體化格局的雛形已見端倪。因此,在這些地區(qū)不失時機(jī)地實施全域城市化戰(zhàn)略,不僅是可能的,也是切實可行的。我國有少數(shù)城市幾年前就著手謀劃全域城市化問題,是富有遠(yuǎn)見的一項戰(zhàn)略性舉措。在這件事情上,預(yù)則立,不預(yù)則廢,看清了事物發(fā)展的必然趨勢,及時做出超前性部署,采取實際行動分步實施,在競爭中才能搶占先機(jī),為后續(xù)發(fā)展開拓更大空間。

            二、全域城市化的根本目標(biāo)和主要任務(wù)

            1、根本目標(biāo)是實現(xiàn)三大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

            全域城市化的重點和難點不在城市,而在農(nóng)村,不在已經(jīng)城市化的部分,而在還沒有實現(xiàn)城市化的部分,其根本目標(biāo)是實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的三大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型:
            一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。全域城市化,并不是不要農(nóng)業(yè),不搞農(nóng)業(yè),而是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型,即由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容包括:技術(shù)基礎(chǔ)轉(zhuǎn)型,用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造武裝農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè),大大增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)含量;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,面對著需求層次的提升和需求多樣化,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的供給結(jié)構(gòu)必須進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整,重點發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和都市型農(nóng)業(yè),以適應(yīng)高端市場需求;產(chǎn)業(yè)組織轉(zhuǎn)型,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、加工、儲運、銷售、服務(wù)等環(huán)節(jié),應(yīng)通過專業(yè)性產(chǎn)業(yè)組織分工協(xié)作去完成,發(fā)揮分工優(yōu)勢,以提高產(chǎn)業(yè)的組織化程度和市場競爭能力,形成規(guī)模效益。這樣的農(nóng)業(yè),已經(jīng)不是純農(nóng)村的農(nóng)業(yè),而是城市體系中不可缺少的有機(jī)組成部分。
            二是農(nóng)村社會的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。由于特殊的歷史原因,農(nóng)村與城市形成了互相分割的二元結(jié)構(gòu)。農(nóng)村的社會意識、社會結(jié)構(gòu)、社會運轉(zhuǎn)方式與城市相比有很大的不同。城市已經(jīng)不同程度地進(jìn)入了現(xiàn)代社會行列,而農(nóng)村大都還停留在落后的傳統(tǒng)社會階段。解決這一問題的根本路徑是通過經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)以及教育、科技、人員交流、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系、各種媒體的紐帶和中介作用,把現(xiàn)代文明輸入農(nóng)村,逐步改造農(nóng)村的社會意識和社會結(jié)構(gòu),把農(nóng)村演變到現(xiàn)代社會和城市體系中來。
            三是農(nóng)民身份的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。農(nóng)民的身份問題不是一個簡單的戶口問題,其包含了太多的經(jīng)濟(jì)、社會、政治內(nèi)容。全域城市化必須解決農(nóng)民的“國民待遇”問題,還農(nóng)民一個平等的有實質(zhì)內(nèi)容的公民身份。

            2、城市化進(jìn)程要以吸納農(nóng)民為主要任務(wù)

            城市化是一個不斷把鄉(xiāng)村變?yōu)槌鞘校艳r(nóng)民變?yōu)槭忻竦倪^程。城鎮(zhèn)是實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的物質(zhì)載體。在實施全域城市化戰(zhàn)略中,應(yīng)采取多種方式,通過城市向郊區(qū)輻射,將郊區(qū)農(nóng)村變?yōu)槌擎?zhèn);通過建立和培育市場帶動一個地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,逐步形成城鎮(zhèn);通過利用區(qū)位和資源優(yōu)勢開發(fā)港口、資源、旅游區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)形成城鎮(zhèn);通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化、興辦工商業(yè)項目吸納農(nóng)村勞動力逐步形成城鎮(zhèn),最終將大片農(nóng)村轉(zhuǎn)化為城市或郊區(qū)城鎮(zhèn),使縣區(qū)經(jīng)濟(jì)實力和城鎮(zhèn)化水平不斷提升。
            城市化的實質(zhì)是“化”農(nóng)民,而不只是建高樓大廈和廣場綠地。農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的過程,不可能一步到位,要經(jīng)歷一些中間環(huán)節(jié)和過渡階段。他們首先作為外來人口流動于鄉(xiāng)村和城市之間,再進(jìn)而以邊緣群體的形式較穩(wěn)定地聚居在城市非主要區(qū)域,直到最后完全融入城市主流社會。這一演進(jìn)過程是實施非農(nóng)化和城市化戰(zhàn)略的必經(jīng)之路。不能因為邊緣人口增加城市壓力、破壞環(huán)境、犯罪率上升、形成貧民窟等負(fù)面影響的存在而人為地阻止這一進(jìn)程。只能采取積極措施,興利除弊,盡量減輕這種國內(nèi)移民所帶來的陣痛,幫助邊緣人群盡快融入主流社會。

            3、推行以農(nóng)民參與為主旨的工業(yè)化路線

            迄今為止,即使在我國少數(shù)發(fā)達(dá)城市,工業(yè)化任務(wù)尚未完成,仍需繼續(xù)推進(jìn),但必須改變策略,把以城市利益為導(dǎo)向的工業(yè)化路線改為城鄉(xiāng)聯(lián)動、有大量農(nóng)民參與的工業(yè)化路線。在法律和國家產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)制下,鼓勵有條件的農(nóng)民創(chuàng)業(yè)辦廠,既可以在鄉(xiāng)村辦,也可以到城市辦,取消各種歧視性的準(zhǔn)入限制。在用工政策上,鼓勵農(nóng)民到工商業(yè)部門就業(yè),既可以離土不離鄉(xiāng),也可以離土又離鄉(xiāng),最終改變農(nóng)民的職業(yè)身份。
            在我國,勞動密集型的傳統(tǒng)工業(yè)仍有很大發(fā)展空間,仍有很多比較優(yōu)勢。用資本密集型的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)無節(jié)制擠壓和替代勞動密集型的傳統(tǒng)工業(yè)是不明智的。這樣做的結(jié)果,不僅給城市就業(yè)造成困難,也堵死了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)向工業(yè)部門的通道。在工業(yè)化技術(shù)檔次的選擇上,應(yīng)當(dāng)有一個合理的梯次結(jié)構(gòu)。

            4、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

            立足于全市城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展成果,緊緊圍繞建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的保障制度,加大對農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會保障等最薄弱、最迫切領(lǐng)域的投入力度,加快城鄉(xiāng)制度接軌步伐,使廣大農(nóng)民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。
            促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。大力發(fā)展農(nóng)村教育,促進(jìn)教育公平,提高農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì),培育有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民。大力加強基礎(chǔ)教育普及工作,逐步實現(xiàn)九年義務(wù)教育向?qū)W前和高中教育延伸。大力改善農(nóng)村辦學(xué)條件,因地制宜地開展農(nóng)村地區(qū)教育資源整合,整體提升城市全域范圍內(nèi)中小學(xué)教育質(zhì)量和辦學(xué)水平。
            推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。深化城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和保障制度改革,建立城鄉(xiāng)一體化的公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療和藥品供應(yīng)服務(wù)保障體系。進(jìn)一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,提高籌資補助水平,實現(xiàn)“人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”,縮小城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障差距。
            加快社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接。加快整合城鎮(zhèn)和農(nóng)村各項社會保險制度,建立城鄉(xiāng)全部覆蓋、有效銜接、機(jī)制靈活的一體化社會保障體系。逐步縮小城鄉(xiāng)間保障水平的差距,將已穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)村勞動力納入城鎮(zhèn)職工社會保險體系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè),加快建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場,完善農(nóng)村就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò),加強農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn),統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)促進(jìn)政策,形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度。
            繁榮發(fā)展農(nóng)村文化。發(fā)揮主城區(qū)文化中心優(yōu)勢,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的文化事業(yè)發(fā)展體制,使城市豐富的文化資源、要素和服務(wù)加快向農(nóng)村地區(qū)延伸,滿足農(nóng)民日益增長的精神文化需求。建立起穩(wěn)定的農(nóng)村文化投入保障機(jī)制,實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的公共文化設(shè)施運行管護(hù)機(jī)制。
            完善社會管理。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理,加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。根據(jù)城鄉(xiāng)接合部、遠(yuǎn)郊區(qū)鎮(zhèn)村等不同地區(qū)人口結(jié)構(gòu)和規(guī)模,建立起適合和諧社區(qū)、和諧村鎮(zhèn)建設(shè)要求的新型社會管理體系。鼓勵有條件的地區(qū)加快農(nóng)轉(zhuǎn)非步伐,積極探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。

            三、全域城市化實施中需要注意的幾個問題

            1、全域城市化是一個動態(tài)的社會發(fā)展和改造過程,既要積極推進(jìn),又不能操之過急,要按照社會發(fā)展的客觀規(guī)律辦事。有些事情是當(dāng)下就可以辦的,有些事情需要創(chuàng)造必要條件后才能辦。比如社會保障制度,在全域范圍內(nèi)實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)目前是不可能的,只能分步擴(kuò)大保障范圍和提高保障標(biāo)準(zhǔn)。如果在不具備必要條件的情況下,強行去做某些力不從心的事情,只能欲速則不達(dá)。
            2、擴(kuò)大城市空間和規(guī)模,擴(kuò)大建設(shè)用地范圍,要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要和一定時期之內(nèi)的潛在需要為根據(jù)。當(dāng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、項目的擺放,在現(xiàn)有城區(qū)已經(jīng)無法安排,需要擴(kuò)大城區(qū)規(guī)模時,當(dāng)有些好的投資意向由于土地的局限而不能變成現(xiàn)實時,適當(dāng)?shù)財U(kuò)大城區(qū)規(guī)劃面積,為這些產(chǎn)業(yè)提供必要的發(fā)展空間,則是完全正確的。如果不是這樣,沒有足夠的產(chǎn)業(yè)支持,或者僅憑虛幻的投資預(yù)測,在那里一廂情愿地搞“筑巢引鳳”,其結(jié)果只能是浪費寶貴的土地資源和基建投資,重犯“圈地”運動的歷史錯誤。
            3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)變街道,農(nóng)民變市民,不可在短時間內(nèi)大包大攬,超能力地擴(kuò)大范圍和增加數(shù)量。變名稱易,變實質(zhì)內(nèi)容難。如果就業(yè)、社會保障、城市基礎(chǔ)設(shè)施跟不上,這樣做的結(jié)果,不但不能給農(nóng)轉(zhuǎn)非的新市民帶來好處,還會造成新的失業(yè)和其他社會問題。
            4、村屯合并與調(diào)整要充分尊重農(nóng)民意愿,不可憑長官意志隨便決定這類事情。現(xiàn)在的村屯格局,是多年自然演化和選擇的結(jié)果,有眾多的經(jīng)濟(jì)、地理、氣候、人口、文化等要素凝固其中。對這些復(fù)雜的因素如果缺乏深刻的理解,以一個局外人的身份站在地圖前,像擺積木一樣去合并村屯,其造成的不良后果是可想而知的。
            5、城市政府或當(dāng)局對外來人口或邊緣群體應(yīng)當(dāng)采取更加開放和包容的政策。能夠以民主、法制、人權(quán)的原則維護(hù)主流社會與邊緣群體之間的平等,至少應(yīng)保證最低限度的即公民權(quán)利意義上的平等;在市場準(zhǔn)入,起碼是勞務(wù)市場準(zhǔn)入方面提供更為平等的機(jī)會;要建立和形成邊緣群體與主流社會之間的矛盾緩沖和化解機(jī)制。(作者為中共大連市委黨校教授)

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